“人员短缺”一直是困扰广大西部及边远地区基层法院的一大难题，法官、书记员分布不平衡，个别基层法院法官、书记员短缺严重。以陕西省长武县人民法院为例，从办案的情况来看，案多人少的矛盾依然存在，突出表现在法官数量的增长速度远低于案件增长速度，2010年审执结案件数比2006年增长了41.5%（2006年审执结案件583件；2010年审执结案件825件），但办案人数却只比2006年增长了2.1%（2006年干警47名；2010年干警48名），人员的增长速度远落后于案件数量。

    一、西部基层法院队伍概况

    1.编制情况。

    目前，基层法院编制包括中央行政编制、地方行政编制、地方事业编制和工勤岗位四类。其中占中央行政编制、地方行政编制的人员补充全部依靠省级公务员招录，从事审判和执行工作；占地方事业编制人员主要由地方组织和人事部门选调，从事审判辅助工作；工勤岗位人员包括法院临时聘用人员以及地方财政公益性岗位补充人员，从事法院后勤保障工作。以长武法院为例：全院共有中、省行政编制51人，现有正式工作人员45人，临时聘用人员9人，正式工作人员中行政编制42人，工勤人员3人。在岗位分布上， 45名干警中法官29人，法官助理1人，占中、省行政编制的58.8%，占现有总人数的55.6%；书记员5人，占中、省行政编制的9.8%，占现有总人数的9.3%；司法警察7人，行政管理人员3人，占干警总数的18.5%，临时聘用人员数占正式在编人员数的20%。

    2.人员文化结构。

    由于历史原因，西部基层法院法官队伍成分构成复杂，学历差异较大，多数未接受正规系统的高层次法律院校专业教育，当然，一部分非科班出身人员通过自身努力可以成长为优秀人才，但大部分同志缺乏系统学习和院校式的人文环境，难以形成扎实深厚的理论功底。此外，法官受主客观条件的限制，工作任务繁重，有的人长期工作于一岗，轮岗交流缺乏活力，使得他们只注重所在部门业务的学习，忽视了其他业务知识的学习，知识结构趋于单一化、简单化。有的中层干部长期担任领导职务，缺乏危机感和进取精神。加之，接受培训不及时或以会代训的情况普遍，这些均影响了法官综合素质的提高。以长武县人民法院为例：45名正式工作人员中：研究生学历1人（具有法官资格1人）；大学本科学历32人（具有法官资格26人）；专科学历8人（具有法官资格2人）；中专以下学历4人。33人通过自考、电大、函授等形式取得文凭；在本科以上学历的33人，全日制本科毕业仅7人，占21.2%。

    3.人员年龄结构。

    西部基层法院人员年龄总体上呈中老年化趋势。随着法官年龄的增长，后续力量补充渠道不畅，法官队伍的老化、断层、缺员日益加剧，直接影响到审判事业的长远发展。以长武县人民法院为例：45名正式工作人员中：30岁以下的7人，具有法官资格的5人；30-40岁的10人，具有法官资格的5人，书记员3人；41-50岁的27人，具有法官资格的16人；51岁以上的1人，具有法官资格的1人。

    二、人员短缺的状况

    1.西部山区贫困县县情决定开展审判工作的复杂性和艰巨性，需要投入大量的人力。

    长武县位于咸阳市西北角的秦陇交界处，属典型的西部山区贫困县，境内的泾河、黑河、南河3条河流和883条干支毛沟，将全县切割成北塬、巨家塬、枣元塬三大块，形成了塬高、沟深、坡陡的地貌特征；加之乡村公路等基础设施较差，群众科学文化水平普遍低下，法律意识淡薄，维权意识不高。这样的县情加大了办理每一起案件的难度，耗费办理案件的人力和时间。

    2.法院总体编制少，整体警力不足。

    长武县17万人，法院政法专项编制51名，人口总数与编制数比是3333：1,实有干警45名,是3778:1,法官29名，是5862：1，多年的编制数基本不变，与咸阳南部县份相比编制数也明显少10—15人左右，人员严重短缺的问题十分突出。

    3.人员外流情况严重，加剧了警力不足状况。

    近年来，“人员外流”也成为西部基层法院普遍面临的一个问题。外流方向呈现多元化趋势，但仍以党政机关和经济发达地区为主；流失比例逐年提高；西部基层法院工资福利不高、职级待遇偏低都导致引不进、留不住高素质人才。长武县人民法院自2005年至今，共招录各类工作人员14人（其中法官1人，法官助理8人，书记员2人，法警2人，政法干警1名），全部为大专以上学历（其中大专2人，本科12人）的普通高校毕业生，且绝大多数是法律专业（其中法律专业13人，会计专业1人），保证了进入人员的基本素质。但同时，2005至2011年共流失干警9人，其中5人是通过再次参加公务员招录考试调往市区检察院；1人选调到省高院；2人选调到市区法院；1人选调到党政部门。另外，有4人执行地方政策，提前离岗，这样2011年干警数仅比2005年多出了1人。目前，至少还有4-6名干警试图通过再次参加公务员招录考试调往市区或经济发达地区。

    三、人员短缺的原因

    1.是法院编制不足和空编现象同时存在。

    长武法院编制多年未变，招录人数少，加之人员流失严重，法院有编无人。2004年政法专项编制定编51人，7年来未增加编制，2006年招录法官1名、书记员2名；2007年招录法官助理8名、法警2名；2009年招录政法干警1名，而近五年流失9人，法院实有工作人员一直保持在45名左右，长期缺编5至6人。这与人民群众日益增加的司法需求、逐年增加案件数量、日趋复杂的法治环境不相适应的矛盾日益突出。

    2.是招录计划不尽科学合理。

    近几年来，法院系统提高进人门槛，实行凡进必考。提高专业人才素质是好事，一定程度上能够保证新进人员的素质，但招考的方式上有些不尽科学。首先，出现有些年份不招考，或招考人数极少，导致人员年龄结构上出现了断档。如长武法院1996年至2005年十年时间未招考1人。2008、2009、2010年连续三年没有招考。特别是书记员招录方面，1994年招录了6名书记员、 2006年招录书记员2名，17年间共招录书记员8名；这样出现了结构不合理而导致法官断层，书记员严重短缺的情况，此种做法有待商榷，我们认为应每年招考2至3名，分批次进行充实，形成梯队，这样才不至于出现“断代”，有利于法律职业人员的成长成熟和依次更迭。

    3.是工资福利不高、职级待遇偏低、生活条件艰苦导致引不进、留不住人。

    长武县属国家级贫困县，工资福利不高、职级待遇偏低、生活条件艰苦，加之地处偏远直接导致法院引不进、留不住高素质人才。近年来，招考进法院的绝大多数是应届毕业生，许多招录进入的人员都把进入长武法院作为选调和再次参加公务员招录考试的跳板。另外，由于法官只是法律职务，对法官国家没有明确的组织人事政策规定，没有解决待遇的过硬政策依据，导致法官为了晋升职级甘愿到非业务部门工作，从而造成法官的缺员。法官不但津贴低，且退休后津贴就被取消，公安和司法警察退休后仍保留津贴。

    4.是法官“上下对流”以及基层法官上升渠道不畅。

    《吕氏春秋》有言：流水不腐，户枢不蠹。各级法官也需合理有序地流动，法官的交流锻炼有助于上级法院没有在基层法院工作过的法官经受基层工作锻炼；也有助于基层法院的法官到上级法院开阔视野，增长才干。法官上下交流更是培养高素质专业人才和高素质管理人才的需要，是年轻法官拓宽工作思路、增强实践能力的一种有效形式。然而，由于法官遴选和挂职交流制度的不完善，西部基层法院法官干警很少有交流到上级法院的机会，上级法院法官干警又因基层法院工作、生活条件艰苦而不愿交流，直接导致上下级法院干警缺乏交流，使部分干警安于现状、丧失激情、散漫慵懒、得过且过。另外，向上流动是十分正常的现象和十分正当的要求，法官职业也不例外，他们在付出自己的聪明才智和心血汗水之后，有理由凭借过硬的素质、公认的业绩和突出的能力获得更高的职级和到上级法院工作的机会，从而更好地实现自己的价值。然而由于基层法官干警职级提升或交流提升到上级任职没有过硬的政策依据，许多法官干警一旦进入基层法院，一干就是十几年，甚至是一辈子，不要说交流提升，就是享受职级待遇都只能望洋兴叹，导致许多在基层工作的年轻法官感到没有奔头，纷纷向审级较高的法院以及大中城市流动。

    四、人员短缺对法院工作造成的影响

    1.办案人员匮乏。

    近年来，由于基层法院招录人数少，加之人员流失严重，导致各业务部门的编制法官严重不足，审判资源的捉襟见肘已是显而易见。以长武法院为例：几个主要业务部门如刑事审判庭、立案庭、审判监督庭和彭公、亭口两个基层人民法庭组不了合议庭，人员严重短缺的问题十分突出。随之带来的问题是：承办法官在案件审理上不能精雕细琢，案件质量不能得到保障；案件的审理周期大大延长，使得案件审理效率难以提高。

    2.法官工作压力加大。

    一方面，随着西部地区经济社会快速发展，矛盾纠纷日益凸显，特别是对涉及征地拆迁、土地承包等易引发的矛盾纠纷不断增多，审判执行难度不断加大；另一方面，法院需要办理的当地党委政府的中心工作等其他事务也在不断增多，无形中加重了现有法官的工作任务，各部门领导既要搞好部门管理工作，又要承办大量案件，一线办案法官少，有些干警工作状态基本是“五加二”、“白加黑”，法官长期处于超负荷的工作状态，使得基层法院的法官压力很大，身心疲惫，不堪重负，甚至有的积劳成疾，所有这些，都严重影响着法官的身心健康和工作效率。另外，法官忙于繁重的审判、执行事务，对新的法律法规以及法学理论不能进行及时的得到更新学习，现代化司法理念的形成缓慢。

    3.后备力量不足。

    西部地区基层法院因条件较差、待遇低，报考人数本就不多，能力高、素质强的人才报考的就更少了，有的外地考生把这些法院作为就业的“跳板”，取得公务员资格，工作两三年后要求调走。还有少数青年法官干警由于不满足于现有待遇，纷纷“跳槽”到发展空间相对更大的党政机关或通过公开招考进入经济发达地区的法院、检察院，青年法官干警的大量流失，直接导致基层法院后备人才的匮乏短缺。

    五、对策和建议

    2011年10月25日，王胜俊院长向全国人大常委会报告加强法院基层建设情况时指出：实施基层人才聚集发展战略，进一步拓展基层法官来源渠道，充实基层一线办案力量。完善法官遴选和挂职交流制度，建立有利于基层法官成长的人才培养、使用和交流机制。加强编制管理，推动建立适应审判工作需要的编制增补机制。认真落实中央关于“对未达到退休年龄的法官、检察官不得强制提前离岗退养”的规定，积极会同有关部门完善司法考试政策，改进法官招录制度，加强民族地区“双语法官”培养工作，努力缓解案多人少矛盾和法官短缺问题。建立健全法官职业保障和激励机制，实施法官职务序列制度，完善司法辅助人员管理，改善基层法官及其他工作人员待遇。我们从王胜俊院长的报告中看到了解决西部基层法院人员短缺问题的光明和曙光，但在目前基层法院人事体制和机制没有大的突破之前，我们认为可以从以下几个方面做努力，以期解决法官、书记员短缺的问题。

    1. 拓展基层法官来源渠道，适当放宽基层法院进人关。

    一是建议在人员选拔录用中优先考虑录用当地户籍人员。对符合条件的当地户籍人员，报录考试合格者，同等条件下优先调剂、优先录用。毕竟西部基层法院大多地处偏远，招录的外地人员工作后往往会由于交通不便、工资福利不高、职级待遇偏低，而再次参加公务员招录考试或选调到市区或经济发达地区，很难真正扎根工作。二是法院干警招考尽量考虑连续性和稳定性，确保结构的梯次发展。应根据基层法院的实际招录工作人员，比如考虑退休及退二线人员等实际情况，长武法院每年进2至3人，这样才有利于法律职业人员结构（包括年龄、性别、学历层次）的有机衔接和年轻干警的成长，不致出现法官断层，有利于基层法院的发展和队伍稳定。三是适当放宽基层法院进人关，适当分权给基层法院，由基层法院与地方组织、人事部门协商，选调部分公务员或事业单位人员充实书记员队伍，以解决目前基层法院书记员严重短缺的问题。另外，可由基层法院在其他机关选调部分文秘、计算机、财务等类优秀公务员充实到后勤、审判辅助等部门，充分整合法院人才资源。

    2. 建立适应审判工作需要的编制增补机制。

    建议上级法院统筹协调和争取编制机构的支持，按职能性质改进编制方法，配合组织组织、人事部门制定与基层法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，研究制定与法官职业特点相适应的编制增补机制，切实按照建制配足法院人员编制。同时，针对基层法院工作人员严重短缺的实际，逐年增加招录人数。

    3. 完善法官遴选和挂职交流制度，建立有利于基层法官成长的交流机制。

    完善法官遴选制度，使基层法院具有扎实法律知识和丰富实践经验的优秀法律人才脱颖而出，在更高的审级和更大的范围发挥作用，同时也能够有效保证上级法院的裁判更加符合基层的实际；建立挂职交流制，可选派优秀基层法院干警到更高的审级的法院或发达地区法院进行跟班学习或挂职，学习先进的司法理念、审判改革经验等，另外从法官选拔角度来说，能被选派挂职锻炼的都是业务精通、人文修养较好法官，对被选中的法官而言，不仅是一种荣誉，更是一种鼓舞。

    4. 延长服务年限，稳定现有审判资源。

    一是对于新招录人员，由组织、人事部门或者用人法院与其签订最低服务年限适当延长从事审判工作的服务年限，如近年来，省上统一招录的基层政法干警，就与基层法院签订了不少于七年的工作服务合同。二是认真落实中央关于“对未达到退休年龄的法官、检察官不得强制提前离岗退养”的规定，严格控制年龄在57周岁以下的法官离岗，因为，大凡年龄在50岁以上的法官，从事审判工作均在20年以上，这个年龄段的法官，经验丰富，能熟练运用审判、技巧，谙熟当地的人情事理，善做诉讼调解工作，便于矛盾纠纷的化解。因而针对资源缺乏的实际，应对这个年龄段的法官，采取“退居二线（领导岗位）”“不出一线（审判岗位）”的方式解决，从而适当缓解人员短缺的压力。

    5.推进人员分类管理，合理配置人力资源。

    根据审判工作特点，充分积极挖掘内部潜力。根据不同工作岗位特点，试行人员分类管理，建立起相应的录用、培训、考核、晋升等制度，使人员管理逐步走上分类定编、分类管理的轨道。对一些有办案能力的法官从综合部门进入审判业务部门，充实一线办案力量。

    6.加强教育培训，提高队伍整体素质。

    积极创造条件，鼓励干警参加研究生高学历教育，提高法律专业知识水平；抓好在职人员和新进人员的资格培训，逐步实现以知识型培训为主向能力型培训为主的转变，从普及性培训为主向专业化培训为主的转变，从临时性培训为主向规范化培训为主的转变。开展岗位练兵，组织庭审观摩，法律文书制作竞赛，组织法律知识考试、竞赛活动等等，促进业务水平的提高，努力培养高层次专家型、复合型和专业型人才，造就业务骨干和办案能手。注意培养、选拔、任用各类人才，积极做好人才培训规划，分阶段、分层次进行有计划的培养，尽早形成人才梯次结构，制定和完善一整套人才培养使用的制度，把人才的培养和使用纳入制度体系，实行规范化、动态化管理。三是提高法官贴待遇，退休后继续保留津贴。四是制定与审判相适应的法律职务职级待遇运行管理模式，解决法官的职级待遇。