作为替代性纠纷解决机制，人民调解制度是我国社会主义政治民主的组成部分，是人民群众自己组织起来、化解自身矛盾、参与社会事务和国家事务管理的一种重要形式，是我国多层次社会矛盾纠纷解决机制体系中重要的组成部分。近年来，全国各地人民调解组织积极介入社会矛盾纠纷的调处，解决了大量婚姻家庭、债权债务、打架斗殴、侵权赔偿、土地承包等方面的矛盾纠纷，使许多尖锐的冲突在基层化解，为维护社会稳定、促进社会和谐作出了重大贡献。但在实际运行中，由于种种原因，人民调解制度整体功效发挥得不充分、不完备。笔者根据我国《民事诉讼法》第16条、国务院《人民调解委员会组织条例》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》和司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规及部门解释出发，对我国人民调解制度存在的问题进行分析，并对人民调解与司法调解衔接的理论基础进行论证，在借鉴国外先进经验的基础上提出人民调解与司法调解进行对接、赋予人民调解协议法律效力的构想，以期抛砖引玉，更好地发挥被誉为“东方经验”的人民调解制度。

    一、人民调解的特点及存在的问题

    人民调解是指各级人民调解委员会根据法律赋予的职责，调解本地区或本单位的一般民事纠纷、简单的经济纠纷和轻微的刑事案件。人民调解制度渊源于中华民族的文化传统，具有淳朴性质的原始民主和人道精神。据考证，在3000多年前的西周官府中就设有“调人”“胥吏”的官职，专司调解纠纷、平息诉讼、维护社会秩序的工作，从封建社会一直延续到解放前。新中国成立后， 1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，要求人民调解必须依法及社会公德调解，遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三原则。

    （一）我国人民调解的特点

    1、便民利民。一是简便。当事人申请调解，既可以通过书面申请，也可以是口头申请，调解的过程相对于诉讼和仲裁而言也要简便得多。同时，人民调解委员会调解纠纷不受场所的限制，根据需要可以在便利当事人的任何场所进行。二是反应快。许多纠纷发生以后，调解人员都能够马上赶到现场进行调解，从而避免了事态的进一步扩大。三是经济。由于人民调解不收费，从而减轻了人民群众的经济负担。四是亲和。通过人民调解解决纠纷，当事人不会因此伤了和气，体现了中华民族以和为贵的传统美德。

    2、组织庞大。目前，全国村民委员会、居民委员会、企事业单位等共建立人民调解委员会86万余个，调解员660万人，其中企事业单位共建立人民调解委员会19.5万个，有人民调解员55.1万人。由于人民调解网络覆盖面广、人员多，在社会的方方面面几乎无孔不入，因此能够做到信息灵通、反映敏捷。此外，在各级行政、司法机关还拥有众多调解职能部门及调解工作人员，共同构成了点多面广，纵横交错的庞大调解网络。

    3、成效显著。由于人民调解员基本上是纠纷当事人的身边人，对纠纷情况比较明了，反映又比较迅速，因此成效也明显。据统计，全国各级人民调解委员会每年调解纠纷约600万件，调解成功率达95%以上；人民调解每年调解纠纷数量相当于全国法院一审民事受案数的2倍，是全国人民法庭受案数的3.5倍，防止自杀案件3万多起，涉及4万余人，防止刑事案件6万多起，涉及14万余人，为维护社会稳定，促进经济发展作出了积极贡献。

    （二）我国人民调解存在的问题

    1、人民调解理论研究滞后。人民调解实践面临的诸多问题难以解决，人民调解的法制建设滞后并阻碍着人民调解实践的发展，都源于理论研究的滞后，缺乏科学的理论指导。人民调解在追求低廉和迅速解决纠纷的同时，可能出现“廉价正义”的问题，即可能导致一些非正义的结果。例如，当事人的妥协使自己的权利不能全面实现；抹煞和淡化当事人的权利意识和实现权利的意愿；不是以权利和义务作为处理纠纷的核心和标准；在运作中会出现违反当事人自主和合意原则的诱导和强制的可能性；可能会侵害当事人的诉权，纠纷的解决有时依赖于当事人之间的实力对比，因而在当事人双方的地位不平等的情况下，调解协议或结果极有可能是不平等的，这一点是人民调解最大的隐患。

    2、人民调解法律效力弱。人民调解自诞生之日起就存在法律效力弱的先天不足问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条第二款规定：调委会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行。不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解达成的协议，不像人民法院出具的调解书，经当事人签收后，即具有法律效力，一方当事人不履行义务，可申请法院予以强制执行。即使最高人民法院于2002年11月1日出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对人民调解协议书的效力作出了具体规定，但也赋予其一般民事合同的效力，在程序上并没有承认其效力。这直接导致了调解难度的加大和当事人反悔现象的增多，造成重复调解。

    3、人民调解程序不规范。调解作为一种诉讼外的纠纷解决方式，优势在于灵活性，能克服诉讼的刻薄和呆板，节约诉讼成本，大大提高效率。但是，作为一种制度，很不规范。一是回避制度很难得到落实，按规定，人民调解委员会由委员三人以上组成，事实上按人民调解组织网络来看，村（居）委会主任、治保主任、妇女主任基本上成为委员。经调查，笔者所在区106个村委会、25个居委会的人民调解委员会委员全部是两委班子成员。一般就3—5人，极个别的就2人，而当委员们的亲友发生纠纷起动调解时回避制度就很难保证。二是纠纷受理随意性强。对辖区发生的纠纷，纠纷当事人一方或双方可口头或书面要求组织解决，人民调解组织也可以主动登门调解，甚至可以移交受理。换句话说，如果人民调解委员会委员愿意的话，调解可以成为诉讼前的必经通道，不管什么情况都可以管（除《人民调解委员会组织条例》第5条规定之外），为可能的人情调解、关系调解、金钱调解埋下了隐患。三是可能损害自愿原则。因为人民调解员与双方当事人均长期共同生活、相互知根知底，极可能利用非事实力量左右调解方案，使调解这种程序要求、实体要求不是很强的制度成为弱肉强食的工具。四是调解人员往往存在“重效果、轻程序”的现象。认为只要达到息事宁人，双方接受的效果，其它程序性事项无关紧要。以致不少谈话、调查笔录做得过于简单，当出现当事人反悔时，调解人员无法出示有力的书面证据予以驳斥。此外，最高法院司法解释赋予人民调解协议书合同效力，使协议书的制作要严格按照《若干规定》的调解协议有效条件和司法部制定的文书格式进行，否则可能因不符合合同构成形式要件而丧失法律效力，有损初衷，正如日本学者谷口安平认为“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念，完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持，因为申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度，却也是为了实现自己的权利才提出要求调解。”

    4、人民调解员整体素质不高。对调解员应具备什么政治素养，多少知识水平，是否应有一定的法律知识，应该履行哪些调解程序，关于调解组织规定中除了要制作调解笔录、签字盖章外一概没有，调解员基本上是乐于充当中间人的第三者，而这样的第三者会不会越“调”越“激”，越帮越忙，哪个都保证不了。一是人民调解员文化素质、法律政策水平低。由于人民调解员基本上由两委班子成员担任，在村（居）委会成员外选任较困难。因为人民调解组织调解纠纷是不收费用的，这种纯粹的“义务”，且有可能吃力不讨好的事，一定要那些素质较高的人承担既不道德，也无法律根据，实际上委员文化程度一般为初中以下，居委会稍微好些，高中及以上文化程度的占31.7％，人民调解员大多“理说不清”、“法道不明”。二是人民调解员适用程序方面操作难。《若干规定》第25条规定，人民调解委员会调解纠纷，应当指定一名调解员为调解主持人，根据需要可以指定若干人民调解员参加调解，第27条又规定，根据需要可以邀请有关单位或个人参加。到底是纠纷复杂要增加调解主持人呢，还是依当事人为“壮胆”需要而增加调解主持人。一般纠纷的产生都有其合理性，“蛮不讲理”毕竟是极少数，在“公说公有理，婆说理更长”情况下，就是专业人士有时也束手无策，甭说调解员仅凭道德说教了。三是确保公平公正难。以事实为根据、以法律为准绳是解决一切纠纷的原则，而在人民调解活动中，在社会经济、法律政策不断发展变化的今天，兼职的调解员是不可能掌握、领会得了这么多法律、法规、政策的，遇到调解纠纷，责任心强的可能多方搜寻证据征求意见以求更接近真实，责任心弱一点的只能凭老经验、老办法应付了事，“乡下鼓哩乡下打”,不排除调解员自己认识错误。同时，村委会三年一次换届，其调解员往往也随之更换，致使调解业务存在一定程度的脱节。除司法调解人员外，其他从事行政、人民调解人员法律专业或有法律职业背景出身的人员少之又少。调解人员整体素质不高，制约了调解工作的发展。

    二、人民调解与司法调解对接的理论基础和国外调解发展状况

    （一）人民调解与司法调解对接的理论基础主要体现在“三性”上：

    1、相通性。人民调解与司法调解所追求的价值目标是一致的，都是在追求公平和正义，实现社会和谐稳定，两类调解制度的本质、手段是一致、相通的，人民调解与司法调解等多元纠纷解决方式都是以减少对抗、促进协调为发展方向和最终归宿。恩格斯曾经指出：“一切争端和纠纷，都是由当事人的全体即氏族或部落来解决，或者由各个氏族相互解决；……在多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了”。这是调解的原始形式。在奴隶制社会中，同样也确立了调解制度对于解决冲突和纠纷的地位。周代的地方官吏中设“调人”，也就是调解纠纷的人,职能是“司万民之难而谐和之” 。在现代，人民调解 “十六字方针”（依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决）一度被奉为民事审判的最高指导原则。从它们的历史发展来看，两类调解具有共同的历史渊源，区别只不过是调解在不同社会领域的体现而己，相通性使对接具有内在必然性。

    2、层级性。两类调解在管辖、效力等方面呈现出一定的层级性。人民调解委员会主要负责调解本地区或本单位的一般民事纠纷、简单的经济纠纷和不构成犯罪的轻微刑事案件。在效力方面，人民调解协议不具有当然的法律效力，“当事人不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉”。最高人民法院出台的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》，也只是赋予其一般民事合同效力。因此，人民调解本质上属于民间调解，处于调解体系的最低层级。司法调解是司法机关对进入诉讼程序的重大、复杂民事赔偿、纠纷进行调解，其出具的调解书，经当事人签收后，即具有法律效力，可作为法院强制执行的法律依据，其在调解体系中效力最高。人民调解、司法调解在管辖和效力上呈层级关系，使对接具有现实可能性。

    3、互补性。共同的历史渊源和层级结构决定了不同调解模式必然具有通联互补性。人民调解中一些重大、复杂的纠纷可移送人民法院调解、审判；另一方面，按照最高法院对审判工作的指导思想：“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”，法院对案件依法调解判决后，要达到“案结事了”的最终目标，还需要当地人民调解委员会的协助、配合，做好当事人尤其是败诉方的思想稳定工作，防止出现“老案刚结，新案又起”的影响社会稳定现象。此外，按照民诉法有关规定，人民法院是人民调解工作的指导机关之一，也决定了人民调解与司法调解的紧密联系。不同调解模式的通联互补使对接具有现实必要性。

    （二）国外民间调解发展状况

    我国是民间调解的发源地，人民调解被西方誉为“东方一枝花”、“东方经验”。人民调解在我国有着悠久的历史，建国前后也多有法律规定，如1942年的《晋察翼边区行政村调解工作条例》，1943年的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》。国外调解制度起步晚，但发展迅速。20世纪70年代，由于出现“诉讼洪水”与“诉讼爆炸”现象，法院不胜负荷导致诉讼严重拖延，律师代理费、诉讼费过于昂贵、案件复杂多样仅凭法律难以解决等原因迫使人们开始反思和改革过于僵化的诉论制度，诉讼外调解因此得到快速发展，如德国创立了“斯图加特模式”，日本采取“辩论兼和解模式”，美国、加拿大、澳大利亚采取的ADR制度等。在其制度中，均十分注重民间调解与司法调解的资源整合，具体体现在以下三个方面：

    1、设置调解前置制度。即通过法律规定或法律裁定的方式，把调解设置为某些类型纠纷进入诉讼的必经程序。如日本《家事审判法》第18条规定对部分家庭案件实行调解前置，当事人对这些家庭纠纷提起诉讼前，必须经过调解；当事人未经调解向法院提起诉讼的，法院可依职权移送调解。挪威的《纠纷调解法》规定，除特殊重大纠纷外，所有民事纠纷在向法院起诉前，都必须经过调解委员会调解。我国台湾地区“民事诉讼法”第403条、第427条、第566条及第587条也规定：因请求保护占有的诉讼，因不动产的界线或设置界标引起的诉讼以及离婚之诉、夫妻同居之诉、终止收养之诉等8种情形，实行诉前强制调解。

    2、实行民间调解和司法调解的人才资源共享，当事人参与人民调解可引起法律后果。如美国、英国、日本等国聘请大量优秀律师和退休法官入主调解机构，参与民间调解；日本和我国台湾等地采取聘请区内德高望重的公民为调解员，请其参与法院案件调解的制度，实行人才资源共享。同时对调解解决结果赋予一定的法律效力，如我国台湾地区就有三种不同看法：一是认为仅发生实体法效力，不直接发生诉讼上效果，调解结果与今后诉讼无关；二是解决结果性质为一种债权契约、双务契约与有偿契约，应适用民法中有关买卖的规定；三是具有既定效力，双方当事人不得就和解前发生的法律关系再行主张。西方社会普遍认为，为了鼓励当事人通过非诉讼程序解决争议，当事人在参与调解过程中提出的主张或承认的事实在后续诉讼程序中不得作为对其不利的证据。如联合国国际贸易法委员会《调解示范立法条文》（2000年）第8条第1款规定：“除非当事方另行商定，无论仲裁或司法程序是否与调解程序的纠纷事由有关，参与调解程序的当事人一方（或第三方）在仲裁或司法程序中不应以下列事项为依据将之作为证据：（1）参与调解的当事人一方对纠纷的可能解决办法表示的意见或提出的建议；（2）当事人一方在调解程序过程中所做的承认；（3）调解人提出的建议；（4）参与调解的当事一方曾表示愿意接受调解人提出的解决纠纷方法这一事实。”

    3、司法调解与民间调解程序上通联。表现在：其一，设立法院对民间纠纷协议的司法审查制度。如我国台湾地区，民间调解成立后制作调解书，于3日内报知乡镇市公所，并于7日内送请管辖法院审核。调解内容与法令无抵触者，由法官签名并盖法院印信，送达当事人。调解经法院核定后，当事人不得就该事件再行诉讼、告诉或自诉。经法院核定的民间调解与民事确定判决有同一效力；如有无效或可撤销原因的可向原核定法院起诉 。其二，尊重专门性或行业性纠纷解决机构作出的调解结果。由于专业性纠纷自有的特点，司法机关在维护司法独立和法律统一的前提下，积极鼓励和支持这些专门性的纠纷调解机构的活动，尊重它们在纠纷解决中使用的行业惯例，避免轻率撤销或改变它们的处理决定和调解结果。

    三、人民调解与司法调解的对接构想

    （一）促进人才资源共享，推动人员对接。

    现在人民调解员大都由乡村干部、复员退伍军人担任，法律知识较弱。从提高调解质量出发，各级人民调解委员会应聘请退休法官和优秀律师担任人民调解员，充实人民调解员队伍。有条件的调委会还可以聘任有调解经验、群众工作能力强的资深法官担任民事调解指导员。同时法院要聘请当地有威望、调解经验丰富、发挥作用好的人民调解员为人民陪审员，协助法院调解案件。在具体工作中，就可以视纠纷需要，人民调解开展工作时要求法官、律师参与调解；纠纷进入法院诉讼程序时，也可以要求人民调解员参与，实现人员对接、人才资源共享、双向互聘。

    （二）改革诉讼程序，实现程序对接。

    据报道，从2006年起，上海市各基层法院设立了人民调解窗口，湖南省长沙市岳麓区人民法院设立联合调解室，由司法局派专职调解员进驻，法官给予业务指导，并进行诉前调解。山东、江苏等地也针对当地实际，建立了多元调解的协作机制，为人民调解与司法调解实现程序对接进行了有益探索。我们认为，实现程序对接可朔源《民事诉讼法》第八十七条的规定，也算有法可依。具体操作为：对于未经人民调解委员会调解的民间纠纷，当事人到法院起诉的，立案人员应主动向他们宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受调解的，立案庭将案件以“委托”等形式移交给人民调解组织。对婚姻家庭、债权债务、打架斗殴、侵权赔偿、土地承包、相邻关系等易引起矛盾激化的案件，法官开庭审理前必须邀请人民调解员一同进行调解，最好通知双方到纠纷发生地，邀请熟悉情况的村（居）委会或相关单位人员共同参与，起到定纷止争、案结事了的效果。对于正在人民调解组织调解的纠纷，由于各种原因未能达成协议的，经当事人同意可迳行移交法院调解、审判。

    （三）确认人民调解协议的强制执行力，进行效力对接。

    可以借鉴我国台湾地区的规定，对人民调解组织调解成功，当事人达成调解协议的纠纷，可送请有管辖权法院审核，如该调解协议没有损害国家、集体或者第三人利益，没有以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益，没有违反法律、行政法规的强制性规定或人民调解委员会强迫调解的，应当认定为有效，由法官签名并加盖法院印章，送达当事人，当事人不得就该纠纷再行向法院起诉，经法院核定的人民调解协议与民事既定判决有同一效力，可直接赋予强制执行，使人民调解协议的效力直接得到法院的肯定，树立和提高人民调解工作的威信。而司法调解达成的调解书当事人不自动履行的话，法院经对方当事人的申请应当强制执行，为确保办案的政治效果、社会效果、法律效果的统一，也可以要求人民调解员参与协助执行，做双方的说服教育工作，利用和谐的方式执行结案，维护司法权威。

    （作者单位：江西省吉安市青原区人民法院）