加强和创新社会管理，既是近期党中央作出的一项重要战略决策，也是全国政法机关正在全力推进的“三项重点工作”之一。作为承担着主要社会管理职责的公安机关，在推进此项工作的进程中，必须站在全局和长远的高度来审视和谋划，时刻保持头脑清醒，“不畏浮云遮望眼”，摈弃急功近利和消极无为的观念；在坚持解放思想、与时俱进的基础上，大力推进思维观念和方式的转变；以更加宽广的胸怀与视野处理好在推进过程中出现的各种矛盾和问题。笔者认为，需要树立坚持依法治国与积极制度创新；加强社会管理、积极有效作为与依法保障权利、适度宽松包容；发扬政治优势与借鉴文明成果；信息主导警务与民警素质提升等“四个统一”理念。

    一、推进公安社会管理创新，需要树立坚持依法治国与积极制度创新相统一的理念。

    公安机关做为承担着绝大部分社会管理职能的政府部门，拥有着刑事司法和治安行政方面相当广泛的权力。在推进社会管理创新中，应当注意将权力运行纳入法治轨道。然而，一些地方公安机关在推进社会管理创新的过程中，频频突破现行法律规定底线，而进行所谓“探索和尝试”（如据报载：在广州，110意欲管起流浪狗；在辽宁沈阳，警察差点当上医院副院长；在陕西某地，老板赌博，警方打算网开一面……）。这些作法，突破了公安社会管理权限，引发了社会对公安权力行使过头的忧虑，既不合法还扰民，类似这种“创新”，是与法治精神相违的。笔者认为，公安社会管理“创新”，是在法治范围内的创新；是在遵守宪法和法律精神基础上的创新。因此，必须坚持依法治国的原则，将政府所承担的社会管理职能纳入法治化轨道，实现国家权力的规范化运行。

    就公安机关而言，也有一个明晰自身法定职责的问题；特别是在社会公共安全资源的配置方面，如何合理有效地定位公安机关的职能，实现安全资源分配的公平正义，使之更好地服务和惠及每一位社会成员，促进社会和谐与人民幸福，都需要冷静思考。

    一个负责任的政府，一定是一个法治政府，是一个拥有有限职权的“小政府”，而非包揽一切的“大政府”。就公安机关而言，它只是宏观社会环境与社会治安秩序的中介，其基本职能是运用多种行之有效的措施调节两者之间的关系，使社会治安秩序稳定在适合于或不至极端影响国家社会现代化发展的层面。它根本无力担负起超出其管理范围内的社会管理工作，也无法根本扭转由宏观社会环境成造成的违法犯罪现象恶化的趋势。因此，要实现真正法治意义上的社会管理，就必须摈弃企图包办一切、一蹴而就的功利思想，剔除加诸于公安的一些如社会救助、人口控制、卫生防疫等非警务职能，回归警方维护治安的角色定位。

    同时，要以制度做为社会管理创新的保障，摈弃计划经济时形成以高度集权、权力无限的单向度社会管理模式，推进由权力型管理模式到法制化管理模式的转变，积极建立一个较为完备的社会管理法规制度体系，实现公安社会管理的制度化、规范化、阳光化运行，逐步改变靠“拍脑袋”来进行施政的人治式社会管理习惯。

    从宏面层面上讲，公安机关的社会管理创新应坚持制度建设先行的方针，积极改革不适应形势发展的“老办法”、“老手段”，特别是在人流、物流、信息流高速运动、变化的情况下，要切实提升公安机关驾驭和把握社会治安的能力，为各种市场要素的合理有效配置提供公共安全保障，要把尊重人民群众的首创精神与维护社会主义法治理念结合起来，用发展的办法来解决在推进改革进程中遇到的社会管理难题和治安问题；特别是在原有的静态社会管理模式已经不能适应形势发展的情况下，更应当积极探索与社会主义市场经济体系相互融合适应的社会管理模式。比如在生产要素按市场需求相互流动的过程中，必然伴随着劳动力的自由流动；但是，目前我们采用的这套户籍管理办法是在计划经济时代建立的，这种以把人“管死、管住”为目标，将公民人为限制在一定区域实行城乡二元治理，使户籍管理承载着了公民几乎所有公私权益的作法，既不能使宪法赋予公民的权利真正得到实现；又使得统筹城乡发展的难度变得越来越困难；已经成为了阻碍经济发展，影响劳动者创业积极性的社会管理政策性“瓶颈”。当然，这个问题，是经济转型造成的；它既是经济问题，更是政治问题。公安机关必须顺应时代潮流，在确保人的自由流动前提下，积极推进流动人口管理方式的变革，探索建立与经济发展相互适应的人口管理制度。

    二、推进公安社会管理创新，需要树立加强社会管理与依法保障权利相统一的理念。

    一是围绕“五大难题”，积极有效作为。孟建柱部长在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上明确提出，当前公安机关社会管理创新要着力破解人口动态管理、社会矛盾纠纷化解、社会组织常态监管、虚拟社会综合防控、社会治安打防管控“五大难题”。这“五大难题”不仅是当前社会治安的最突出问题，也是公安机关管理的最薄弱环节，必须描准这些重、难点问题奋力加以作为。

    当前，我国农村和城镇街道无政府状态状态严重，社会发展进程中积累的大量社会矛盾没有得到及时有效的疏导化解，行业管控的效能越来越弱，原有的重预防和遏制犯罪的社会控制机制逐渐削弱甚至消失；部分“社会人”游离在传统的社会管理体系之外，成为社会管理的空档和盲点；社会组织和网络的新兴发展也给公安管控提出了新的挑战。在这样的形势下，破解这五大难题实际上就是破解中国社会管理难题的一把钥匙。

    因此，必须主动适应经济社会发展带来的警务需求，以创新打防管控手段为载体，积极推进社会管理机制由被动向主动转变、由应急化向常态化转变，以城乡社会管理和服务为切入点，进一步夯实公安基层基础工作，把公安基层治安力量集中到社区，把各种管理资源整合到社区，使社区成为加强公安社会管理的结合点和有效抓手，实现农村治安防控联片推进和城市防控无缝对接；在重点地区整治、打黑除恶、矛盾纠纷排查、服务经济发展方面建立长效机制；同时，针对流动人口的管理和网络管控等新问题，因此施策，使公安的社会管理真正起到促进社会和谐的作用。同时，要改变公安机关一家东奔西走、孤军奋战、唱独角戏的工作局面，积极整合社会资源，加强与其他部门的沟通和协调配合，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

    二是应当实现公共利益与公民权益的有效平衡与统一。社会管理是一柄“双刃剑”，必然有着公共安全利益与民众私权的博弈。公安机关加强社会管理，会不可避免地与公民权益产生冲突，这里就有一个尺度把握的问题。要适应社会的发展，就必然要加强社会管理与控制；但这种积极警务方式，是以权力伸展为手段的；这就不得不使我们对警权膨胀产生警惕。在宪政条件下，社会管理不是为了加强对社会的管控，而是通过国家政权手段实现对公民人权的保障。为维护宪法的尊严，实现宪政对人性的终极关怀；对公安的社会管理，要设定一定的“禁区”，对于公民人身财产方面的个人私权，不得以“创新”为名加以侵犯。然而，笔者也看到，一些地方在社会管理中，为加强控制，往往希图以“信息化”这个平台，运用电子眼、监控摄像头等高科技手段，把公民衣食住行、婚姻家庭等所有社会生活轨迹监控、掌握起来。这种作法，其实忘记了一个前提，那就是公安工作之所以是公安工作，除了自身承担的政治和社会责任之外，并不能解决一切社会问题，更不可能把社会管理的方方面面都加以兼顾。笔者认为，对于公民基础信息的采集，除了国家安全的需要外，也应体现相应的人权精神；应当有着对公民私权的尊重，我们不能希图通过公安一家的努力来达到净化社会的目的；而且，这也是不现实的。另外，一些地方也提出，在对网络的管制上，要按照“虚拟社会现实化管理的要求，采取把网站当公共场所管，把网民当现实人口管，把偏执网民当重点人管”的办法，切实把网络管制起来。应当讲，这一思路无疑是积极和有见地的；但是这种将网络一概视为公共场所的办法，是否会因此而引发网民对侵犯个人隐私保护、侵害言论自由原则的忧虑？笔者个人认为，对网络的管理，也一样是有所为，有所不为的。对于公民的个人权利进行干涉，必须在有合理依据的条件下对特定的对象进行实施，而不能采取“漫天撒网”的方式不分青红皂白地对全部对象采取干涉。就网络而言，对其采取一般的任意性（即无强制性）、预防性巡视措施是必要的；但是采取违背公民意愿、涉及公民多种权利的强制性监视措施，是否符合社会管理创新的发展方向，值得商榷。在上述推进社会管理创新经验中，依然可见某些地方公安领导那种企图包揽一切、包打天下的壮志雄心；但是，这种无限扩张的公权力，由于缺乏必要的制衡，很容易回归以权力为本位的管理老路；从而造成公共资源的浪费和对公民权利的侵害。

    三是要实现“管死”与“放活”的有机统一。在传统的社会管理模式中，公安机关对于“把人管死、管住”的办法很多，但在激发社会成员创业、创富的积极性和创造力方面的点子不多。为此，为适应形势的发展，在严厉打击刑事犯罪，严打“黄赌毒黑”等社会丑恶现象，严密社会防控，“管死”公安该管方面的同时；应坚持解放思想，在公共利益与公民权益容易发生冲突的一些新兴领域，保持一种适度包容宽松的心态，不要急于对新生事物的性质下定义，而应当在确立的一个底线范围内给予一定的宽容，静观其发展。比如对新兴社会组织管理方面和对网络管控方面，就应当体现出一定的灵活性。在社会组织管理上，在坚决打击某些以“非政府组织”为幌子对我进行颠覆活动的同时，要积极鼓励和支持公民通过社会组织来表达诉求，使国家权力得到宪法法律制约和社会健康、合法力量的约束制衡；就公安工作而言，也应积极探索治安的民间参与形式，把群防群治的优良传统与现代警务运行有机地结合起来；大力加强基层治保组织和民间安保组织建设，减轻和分担公安机关在治安防控方面的压力，发挥其在源头治理、疏导化解社会矛盾、提升民众参与治安管理积极性等方面的作用。在对网络的治理上，对一般性公民言论和公民表达不同于政府意见方面诉求呼声，要体现出一定的胸襟，适度给予包容，使公民的自律成为网络管制的主要力量。

    三、推进公安社会管理创新，需要树立发扬政治优势与借鉴文明成果相统一的理念。

    胡锦涛、习近平和周永康等中央领导同志在近期关于社会管理创新问题的重要讲话中，多次提到，在推进社会管理创新的过程中，必须坚持正确的政治方向，特别是要充分发挥党的领导的政治优势和我国社会主义制度优势，站在巩固共产党执政地位的高度，发挥人民群众在创新社会管理工作中的作用，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展，进一步实现国家的长治久安。

    我国现有的社会管理，是建立在我国社会主义制度的基础上。创新社会管理，是对原有社会管理的继承与发展，而绝不是另搞一套。就公安机关而言，应当积极探索把党的领导、社会主义制度优越性等政治优势转化为创新社会管理的有效途径，坚决不折不扣地贯彻执行好党中央对于社会管理创新的各项部署，特别是要坚持专门工作与群众路线相结合的工作方针，进一步强化基层治保组织建设，充分发挥基层党组织在加强社会管理中的信息收集、力量组织、政策宣传、矛盾化解和联系群众的桥梁纽带等作用，使之成为公安社会管理中的重要基层性环节；坚持走社会管理创新的群众路线，充分尊重民意，尊重人民群众在推进公安社会管理创新进程中的首创精神和利益诉求，树立统筹兼顾、协商协调的理念，更多地运用民主的方式、群众路线的方式、说服教育的方式，尽可能通过平等地沟通、协商、协调、引导等办法进行社会矛盾纠纷的疏导化解和社会管理，实现党对公安机关管理创新部署与人民意愿的统一。

    当然，低标准、封闭式的创新也是不会取得成功的。在推进社会管理创新的进程中，也必须坚持辩证唯物的方法论，采取实事求是的态度，开掘视野，积极吸收和借鉴一切社会管理方面的文明成果为我所用。

    一是要把公安社会管理创新纳入更加宽广地视野之内来加以考量，统筹国际形势和国内发展。在“一超”独大，国际反恐形势严峻，西方加紧对我进行“分化”、“西化”和分裂图谋，我国国内各种矛盾交织，敌对势力积极利用和插手人民内部矛盾，企图挑起事端，动摇和削弱党的执政地位的复杂局面下，我们必须时刻保持清醒地政治头脑，“智者虑远、见微知著”，把加强社会管理摆到巩固党的执政地位的高度来认识；结合着中国特色社会主义政权特点，发扬我国的政治优势，建立适合我国国情的社会管理机制。

    二是应加强对西方近代以来在社会管理成功经验的吸引和借鉴。虽然我们一再强调，对社会管理进行创新绝不是割裂历史与现实另搞一套，也不是一味照搬西方模式；但是也应当对西方有益的社会管理思想加以合理吸收，要正确研判西方近代以来在四次警务革命上的得失，特别是要吸取西方在第三次警务革命中脱离民众，一味追求警务装备现代化，忽视群众工作的教训；既不走回头路，也绝不搞西方证明已经过时的重复建设。要运用管理科学，引进西方先进的警务思维和现代管理理念来制定警务策略；特别是要将无增长改善思想与风险评估判断机制有机地结合起来，提升我们的社会管理水平。

    三是采取历史唯物主义态度，注意借鉴我国历史上在社会管理方面的思想，认真研究我国古代“儒表法里”的治安策略和在乡士治理上的礼制传统。应当看到，“我国人口早在公元2年（西汉平帝元始二年）中央政府掌握的在册人口总数已达59594978人。要在如此复杂的历史背景下，在如此广袤的土地上，保证拥有如此众多的人口的庞大社会的安全存在与发展，假如没有国家强有力的行政管理，没有严密周到的安全防范警治守护措施，没有从未间断的人口管理、交通管理、公共秩序管理，消防管理、特种行业（如旅馆、典当、钱庄、医巫之类）管理，没有皇室禁卫、关寨守卫、边境防卫，一句话，没有对于良性政治秩序与正常社会生产生活秩序的有效控制与管理，怎么可能实现我中华民族几千年来的安全存在与文明发展呢？”（见陈鸿彝著《中国古代治安简史》群众出版社1998年第1版第2页）通过认真审视古代统治阶级在社会管理方面的施政得失，让“和而不同”的东方哲学智慧为我们推进社会管理创新提供镜鉴。

    四是在把握现行社会管理趋势与规律的基础上，为未来形势的发展预留一定的余地和空间。当前能够办得到的，尽量办到；当前一时办不到的，在发展中逐步加以解决；以前在推进改革中因举措滞后而有“欠帐”的，要加紧补充和完善。

    四、推进公安社会管理创新，需要树立信息主导警务与警队素质提升相统一的理念。

    一是要制定信息采集规范。推进公安工作的信息化是公安社会管理创新的基石。关于信息化在公安社会管理中的作用，目前各种论述很多，这里就不多说了。构建“大情报”体系，对基础数据的采集，一直是公安机关的“软肋”。对于一个积弊丛生的基础工作体系，不能采取“会战”的方式来突击进行数据的采集和录入；应当坚持树立长期作战思想，以足够的耐心和高度的责任感来开展好此项工作，要确保录入的每一条数据都真实可靠，同时要进行录入信息准确率的倒查和数据失真的责任追究制度，确保每一条信息都能经得起公安实战检验，为公安工作服务。

    二是要依赖于科技强警。国家高层表示要建立以公民身份号码为唯一代码的国家人口基础信息库，要使这一信息库真正发挥作用，就要加强公安信息化保障，建立与公安工作有关的各种数据平台和终端。为了避免各地重复建设，盲目采购，也应当制定出具体的标准，特别是在人口流动方面，要依托公安基层基础工作，使人员的流动信息与公安人口信息系统相互衔接。人流动到哪里，社会管理和服务就跟进到哪里，从某种意义上讲，对人的信息采集和录入也就要跟进到哪里；使人员的流动信息既能为国家的宏观政策、大政方针服务；又能为公安工作打击犯罪，落地查人提供帮助。

    三是应当处理好信息化建设与坚持群众路线的关系。树立“信息是第一破案力”、“信息主导警务”、“指挥员指挥权的基础是信息化”等理念无疑是对的；但是，这个“信息化”仍然有着群众路线和基层基础工作这一前提。在信息主导警务的前提下，不能一味依赖高科技装备，放弃群众工作，放弃基础工作，人为割裂与人民群众的联系。在这一方面，西方在第三次警务革命中曾经有过类似教训。在推进信息化的进程中，“群众路线”这一克敌致胜的法宝更不能丢，公安工作的群众观点更不能丢。一方面，我们在各项基础数据信息的采集上，依赖于群众的支持、理解与帮助，离开了群众的支持，源头数据的采集就可能失真；另一方面，由于坚持了专门工作与群众工作相结合这一公安机关的优良传统与政治优势，通过深化行政审批许可制度改革，方便群众办事，简化办事程序，推出便民利民举措，从而得到人民群众对公安工作的支持，赢得了民心，可以使群众积极为我们提供线索和信息，又促进了信息化的实战运用。要知道，脱离群众的“信息化”建设也是注定不能起到提升战斗力的作用的；当然，也不能指望单纯依赖“信息化”就能一劳永逸地解决当今中国警界所面临的一切问题和困境。当然，也要积极适应形势发展，创新和拓宽群众工作方法和手段，借助网络微博等新型媒介搭建警民互动平台，主动听取群众意见，自觉接受群众评议，与民众沟通，倾听民声民意，以助决策施政。

    四是要提高民警能力。要提高广大公安民警适应信息化社会的能力、在信息化条件下做群众工作的能力，开展基层基础工作的能力和合成破案能力；使高科技的装备掌握在高素质的民警手上，从而起到如虎添翼、相得益彰的作用。

    （作者单位：四川省南江县公安局）