一、问题的提出

    依法治国是我国长期坚持的治国方略，尽管我们在探索建设社会主义法治国家的进程中取得了重大成就，但是，应当看到，法治建设是一项长期的循序渐进的系统工程，还有许多问题需要认真解决，特别是我国目前正处于社会转型时期，社会矛盾纠纷呈现根源复杂、类型增加、影响面广的特点，如何有效及时的化解社会矛盾纠纷，成为当前社会管理中的重大课题。

    按照马克思主义的观点，“矛盾存在于一切事物发展的过程中，矛盾贯穿于每一事物发展过程的始终，” 社会生活也不例外，社会矛盾的发生和解决成为推动社会发展的基本形式。随着依法治国观念的深入人心，各级政府、社会组织和人民群众正逐步把法律作为解决矛盾纠纷的重要手段，人民法院承担了越来越多“定分止争”的社会责任。但是，法治的国家是否意味着所有的矛盾纠纷都要到法院解决？法院有无能力包揽所有社会矛盾纠纷的解决？我们看到，在当前社会矛盾纠纷解决机制下，以“法治”的名义，各种矛盾纠纷被直接推到法院解决，导致法院成为各种矛盾纠纷的聚集区。从理论角度，法院是维护社会正义的最后防线，群众到法院打官司是法律意识增强的表现；但是，实践中，法院并不能包打天下，尤其是在司法权威没有最终确立的情况下，把法院从“最后防线”推到“第一防线”，不仅无助于矛盾纠纷的解决，反而可能由于司法的特殊规律而激化矛盾。当前，不断增加的涉诉信访问题，促使我们反思，矛盾纠纷的化解除了社会基本制度的长远安排外，当前更要紧的是创新社会管理机制，为多元化的矛盾纠纷寻求多元化的解决机制。

    二、对当前诉调对接机制的实证考察

    （一）成绩和不足

    目前，各级人民法院正在积极开展的诉调对接工作是对多元化解决机制的宝贵尝试，并取得一定成效，主要表现为：（1）一些事实简单、法律关系比较清晰的纠纷在诉前得以有效化解，初步达到分流案件、减轻法院案件压力的效果。（2）诉调对接的工作机制得到初步完善。许多法院在人员机构、工作流程、工作标准、考核奖惩等方面进行了有益探索，有比较明确的对接对象、途径和方法，使诉讼调解和社会纠纷大调解两种机制互相联系、补充、支持，形成了共同解决社会矛盾纠纷机制的统一体。（3）人民群众从诉调对接工作中得到初步实惠。一些简单纠纷，特别是涉及社区居民的邻里纠纷、家庭纠纷等都通过诉调对接得到快速解决，避免了矛盾的激化，也降低了群众的诉讼成本，广大群众对诉调对接工作由怀疑转为信赖。

    但是，值得注意的是，诉调对接工作仍有许多不足需要改进。比如，诉调对接的效果还不尽如人意，尽管发挥分流案件的作用，但是力度不够，有的成员单位担心矛盾激化，承担责任，不愿介入纠纷的调解与处理，致使一些应当能够在诉调对接机制中解决的矛盾纠纷没有得到解决。有人统计，由于各种原因，进入诉调中心案件的成功调处率不足20%，这实际对司法资源形成新的浪费。又如，诉调对接的内部机制还不尽完善，在案件分流的标准、流程、反馈跟踪方面都还有许多工作要做，最直接的后果是诉调对接机制的效率不高，有时还有推拖、敷衍的现象。对于这些问题，必须认真对待。只有解决好这些问题，才能使我们的诉调对接工作走向新的高度，为社会管理创新提供宝贵经验。

    （二）评价和反思

    诉调对接机制为及时有效化解社会矛盾纠纷提供了一种新的思路和模式，即整合不同司法资源，在同一机制平台上，发挥各自优势，共同解决社会矛盾纠纷。诉调对接工作的实施，是对我国传统司法经验的总结和发展，它直接借鉴了马锡五审判方式的基本精神，为“调解优先、调判结合”的审判原则建立了具体的运行机制；它是能动司法的生动平台，体现了“请进来”、“走出去”的开放式司法风格，紧密贴近人民群众的呼声，不断满足人民群众形式多样的法律需求；它是社会主义法治建设的重要组成部分，对人民法院在社会管理机制中的地位和作用有新的诠释，体现了对中国国情的深刻理解。

    但是，目前的诉调对接机制仍没有走出把法院放在“第一防线”的认识误区，法院主导下的诉调对接机制实际上仍是“法院主办、各方帮忙”的传统工作模式。主要原因是：（1）对诉调对接的认识不足或者说有偏差。诉调对接的重要特征就是主动服务，在人民法院和其他社会组织之间建立以化解矛盾纠纷为目标的沟通渠道，把群众的矛盾纠纷解决在萌芽状态，解决在基层，达到建设稳定和谐社会秩序的目的。但是，我们发现，有许多部门把诉调对接工作看作是法院的事情，他们参与进来是为法院分忧解难。在这种认识误区下，诉调对接被认为是法院应付日益增加的案件压力的工具或应急性举措。因此，这些部门在对待诉调对接工作上缺乏长远的规划，而满足于对个别矛盾纠纷的协调解决，大大消减了诉调对接应有的功能。（2）诉调对接机制在形成过程中有“主体局限性”。诉调对接机制是人民法院在司法实践中探索发展的一种工作模式， 必然有浓厚的法院色彩，归根到底是一种司法的模式。由于本身地位和职能的限制，法院在诉调对接机制中典型的工作手段就是协调和指导，这些“温柔之手”对各参与部门并没有太多的吸引力或控制力，直接导致诉调对接工作效率偏低。另一方面，作为诉调对接机制的发起者，法院只能对起诉到法院的矛盾纠纷尝试纳入诉调对接机制，从这个意义上讲，诉调对接机制的工作方式仍是以被动受理为主，没有提前发现矛盾、化解矛盾的功能，无法完全满足人民群众化解矛盾纠纷的多元化需求。

    三、“内循环型”社会矛盾化解机制的构想

    诉调对接机制为中国化的司法体制提供了新颖的思路，并在实践中得以推广，启发了“公调对接”、“检调对接”等新生事物的产生。不过，这些对接机制实际都是在原有部门职能范围内强化对调解的重视，加强与社会调解组织的沟通和配合，没有从司法程序的角度完成深层次的资源整合和职能配合。换言之，各对接机制之间是割裂的，每个对接机制自身也不是全封闭的，矛盾纠纷在一种对接机制中得不到解决的话，就要退出该机制，由当事人申请另外一种机制的救济或处理。在这种情况下，由于公权部门之间的缺乏职能沟通和责任追究机制，所谓的大调解可能沦为低效率的重复劳动，增加了当事人的救济成本，甚至成为推脱责任的借口。因此，笔者认为，建立一种资源共享、职能深度配合的“内循环型”社会矛盾化解机制成为必要。所谓“内循环型”社会矛盾化解机制，是指以当前正在实施的诉调对接机制为基础，着重扩展参与部门和组织的范围，通过整合各种社会资源，力求满足不同领域、不同性质矛盾纠纷化解的需要，使“所有的”矛盾纠纷在同一机制中都能够得到申诉或解决。

    （一）设立统一的有权威的综合协调机构

    “内循环型”机制本质上是多个部门的联席机制，其功能发挥的关键是衔接环节的完善以及对所有参与部门的统一协调和考核。因此，有必要设立一个统一的综合协调机构（该机构可以设在政法委），主要职责是负责对社会矛盾纠纷化解工作进行综合调度，对于涉及多个部门职能的矛盾纠纷牵头协调解决，或者确定主要承办部门；对典型、复杂、敏感性的矛盾纠纷主持制定解决方案；对群众投诉无门的纠纷，根据职责分工指定有关部门解决，并要求定期反馈办理结果。建立统一的协调机构，有助于解决目前诉调对接机制中容易出现的扯皮、低效率等问题，促进所有矛盾纠纷能够便利地进入“内循环型”机制，并且一旦进入该机制，除非得到充分的解决，否则不能随意推出，避免造成“社会隐患”。

    （二）建立“点线结合”的矛盾纠纷受理网络

    目前诉调对接机制的主要表现形式是在法院设立的人民调解工作室，没有摆脱传统司法的被动受理、受理范围窄的弊病。“点线结合”的受理网络是“内循环型”机制的基本形式，即以基层法院为基本点、以各类行政执法部门、调解组织、行业组织、群众组织为线，建立矛盾纠纷信息共享平台，目的在于增加机制的社会接触面，扩展人民群众求助的便利渠道，一旦发现矛盾纠纷能够在第一时间予以解决。笔者认为，应当加强社区调解组织的建设，特别是在考核上加大力度，把矛盾纠纷发生率、调解率、起诉率作为衡量工作业绩的尺度；进一步明确公安、检察、工商、劳动等行政执法部门在“内循环型”机制中的职责，把调解率作为考核工作的内容；进一步鼓励工会、团委、妇联等群众组织参与矛盾纠纷的调解，其主持下形成的调解协议通过法定程序具有强制效力。

    （三）实行“首问负责、首问监督”的工作制度

    社会转型时期发生的大量矛盾纠纷累积，有复杂的社会原因，但是，多数纠纷不是不能化解，而是无人化解，社会管理功能出现缺失。所谓“首问负责、首问监督”，主要指机制内的各部门对首先受理的矛盾纠纷应当如实登记，属于部门职责范围内的，应促成解决；不属于职责范围内的，应向机制内其他有权部门移送（而非简单指示当事人向其他部门申诉），并向综合协调机构定期报告，由综合协调机构跟踪监督。因此，在通畅的“内循环型”机制中，当事人求助后，该机制的某个环节或某些环节总能或最终发挥作用，进入该机制的矛盾纠纷最终都会得出一个实质性的答案；而不是相反，在传统的“管道型”机制中，纠纷进入某一机制后可能由于各种原因又被原封不动地推出去，没有任何有实质意义的答案，致使当事人不得不寻求正当机制外的方式解决。

    （四）建立固定的行政调解、社会调解前置程序

    “内循环型”机制的基本工作方法是协调和调解，使多数矛盾纠纷通过诉讼外的正当方式解决。因此，就民事诉讼制度而言，对于一些典型的民事矛盾纠纷应建立固定的调解前置程序，如邻里纠纷、家庭纠纷等应当先由有关调解组织进行调解，只有调解不成的，才由法院受理，通过诉讼程序解决；对于群体性纠纷、历史根源性纠纷以及其他有重大影响的纠纷，应遵循“穷尽行政救济”原则，尽可能在行政调解中予以解决。需要说明的是，建立调解前置程序并不违背调解自愿的基本原则，只是把程序性调解权利与实体性调解权利区别开来，通过对程序性调解的强制性规定，有助于更好地维护当事人的权益。当然，对调解效率要予以必要规定，防止过分拖延影响当事人权益的实现。

    （五）加强人民法院在“内循环型”机制中的话语权

    人民法院在“内循环型”机制中应发挥总阀门作用，具体表现为：第一，人民法院是发现多数矛盾纠纷的“起点”，应当允许法院把部分矛盾纠纷指定到职能部门解决。随着人们法治意识的增强，多数群众开始习惯通过法院来维护权益、化解纠纷，法院成为社会矛盾纠纷展现最集中的地方，多数矛盾纠纷也是通过法院进入“内循环型”机制的。但是，人民法院把矛盾纠纷接纳到机制内，并不意味着法院首先去处理这些纠纷，而应当由更具有职能优势、区域优势的部门或组织进行调解，效果会更好。第二，人民法院是化解矛盾纠纷的“终点”，应能够对其他部门的调解业绩进行评价。“内循环型”机制强调对当事人诉权的扩张和多元化保障，但绝不是低效率地无限重复，还有必要设立终结程序，通过法院来实现“终结”：当事人通过其他部门达成和解的，必要时由法院进行法律确认；其他部门调解不成或者当事人不服调解的，由法院进行裁判。因此，法院对其他部门的调解质效了解得最全面，也最有发言权。第三，人民法院是化解矛盾纠纷的“基点”，应能够对其他部门的调解工作进行监督和指导。尽管“内循环型”机制强调工作方法的灵活性，但是，依法办事仍是该机制的根本准则和灵魂。因此，应当确立人民法院在机制内的业务指导地位，督促各部门依法调解，提高调解效率。

    总的来说，“内循环型”社会矛盾化解机制是遵循社会主义法治理念的积极探索，它使各种司法资源得以更加紧密结合、顺畅沟通，有效杜绝职能部门的不作为现象，增强了对社会矛盾纠纷的敏感程度和预知能力，保障人民群众维权的“制度通道”的畅通，能够有效控制越级上访等社会顽疾，有利于降低化解矛盾纠纷的社会成本；同时，也为人民法院的审判活动提供支持，为司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果相统一奠定基础。

    （作者单位：江苏省徐州市鼓楼区人民法院）