诉讼调解是发生在诉讼过程中，是在人民法院的审判人员的主持下进行的，法官所进行的该活动，依据的是其审判职权，所进行的活动属于审判活动，具有审判的意义，具有司法的性质，法官在诉讼调解的过程中可以起到主导作用。近两年来，楚雄州法院系统牢固树立“调解优先”理念，不断增强调解意识，积极创新调解机制，大力提高调解能力，全面推动“大调解”工作体系建设。

    一、关于调解协议司法确认情况

    2008年中央将“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”纳入统一的司法改革部署。最高人民法院于2009年8月4日发布了《最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），最终建立了比较完整的司法确认程序。根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确立了对人民调解协议的司法确认制度。审判实践中，我们 始终认为，司法决定是司法确认工作流程的关键环节。首先，在司法审查环节，从程序和实体两方面做到了依法、高效。从程序上，审查当事人是否具有完全民事行为能力，以及代理人是否有代理权；调解协议是否是当事人的真实意思表示；从实体上，审查调解协议是否以合法形式掩盖非法目的，是否违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益，调解协议内容是否属于当事人处分权的范围等。其次，在司法决定环节，根据审查的结果做到了合法、公正。承办法官认真审查后，调解协议合法有效且具备可执行性的，制作司法确认决定书予以确认。决定书送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行；调解协议无效、部分无效的，不予确认，出具不予确认决定书，说明不予确认的理由；当事人请求撤回确认申请，或者送达确认决定书时，一方当事人拒收，按自动撤回申请对待的，出具终止确认决定书。

    楚雄州法院系统在受理申请确认案件类型主要是：相邻关系、人身损害赔偿、劳动争议、道路交通事故损害赔偿、土地承包等案件调解协议案件。自从2008—2010上半年，楚雄州基层法院双柏县法院受理1件，判决维持；禄丰县法院受理15件，２００９年诉前调解案件６０－７０件，占案件总数的７－８％；楚雄市法院受理20件，在巡回审理中均邀请原主持案件调解人出庭，此类案件一半调取原调解组织调解笔录等相关材料；1/3对原调解组织了解相关情况，决定部分1/4，申请执行占1/2；牟定县法院受理2件；永仁县法院受理8件，其中审理后认真定有效的的有7件，占总数的87.５％，审理后经调解变更调解协议的有关１件，占总数的１２．５％；元谋县法院2009年有4件，其中3件为人身损害赔偿、1件为财产损害赔偿，经过法官做工作，3件以调解方式结案、1件以当事人撤诉方式结案；2010年，到现在有5件，其中3件为人身损害赔偿、1件为财产损害赔偿、1件为相邻纠纷，经过法官做工作，3件以调解方式结案、2以判决方式结案，判决的结果与人民调解员调解的结果基本一致；楚雄中院受理涉及人民调解协议纠纷案6件，案由确定请求确认调解协议无效的有2件，一件撤销原审判决，确认签订调解协议无效，1件撤销原审判决，发回重审。楚雄中院审理的2件调解协议司法确认案件均涉及道路交通事故赔偿（属行政调解范畴），引入了“诉前司法确认机制”，确认一批道路交通事故损害赔偿纠纷，其独特的优势不仅使大多数当事人得到了实实在在的利益，而且为交警部门及时处理交通事故中的赔偿纠纷提供了坚强法律后盾。

    诉前调解和立案调解的案件范围主要是适用于公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。我州基层法院审理调解协议司法确认案件，一般二个月才能结案。楚雄州１０县（市）基层法院具体处理程序参照适用民事诉讼法有关简易程序的规定，案件由审判员一人独任审理，双方当事人必须同时到庭，在当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力，审查认为协议合法有效后，出具法律文书确认该调解协议的强制执行效力。经审查后对调解协议违反法律的禁止性规定或违法自愿、合法、有效原则时不予确认，对仅仅为表述不规范的调解协议进行适当修改予以规范，对部分有效、规范的调解协议进行部分确认。楚雄市人民法院在确认调解协议时以调解书的形式予以认可的案件近期年来有4件。决定不予确认的，告知其不予确认的理由后不予受理。   

    从自动履行率来看，群众对诉前确认认可的，如今有越来越多的民众开始选择它；楚雄市人民民法院立案时建议当事人在3000元以下数额，权利义务关系明确的案件，建议先由当地调解组织调解，调解不了再立案。诉前确认最直观的特点是快捷、便民，立案法官对双方达成调解协议予以诉前调解，由立案庭的确速裁庭进行处理，同样给当事人调解书，调解不成立受理立案，进入正常审理程序。对于调解协议司法确认案件，我州二级法院严格贯彻民诉法回避规定和调解保密规定，严格参照最高人民法院诉讼费收费办法的具体规定予以收取诉讼费。

    我州基层法院在请求法院确认调解协议时，拒绝签收确认文书的情况少之又少，即使有以调解协议违反自愿、合法原则而反悔的，再经法院的解释和疏导之后，也都自愿及时的签收了具有强制执行效力的调解协议。对确认文书生效后，当事人均能自觉履行法定义务，申请强制执行的有但不甘落后多。对依法不予确认或当事人撤回确认申请后，当事人就原纠纷向法院起诉的案件极少。当事人以当时处理纠纷时不懂法、受到外界干扰而非出自自愿、合法的情况下达成调解协议，我州二级法院对司法确认案件同正常诉讼案件规范列入司法报表统计，但未单独统计，而是将每一类案件中涉及确认人民民主调解协议纠纷的案件数量在其它合同中进行统计，但案件审结后纳入档案管理范围。

    楚雄州法院立案庭在案件繁简分流的基础上，对小额、简单等案件范围内进行立案调解，案件受理后移送审理前，引导、组织双方当事人自愿平等协商达成调解协议，及时解决纠纷的立案调解活动，能调解的尽力调解双方当事人达成调解协议；不能调解达成协议的排期移送业务庭开庭审理，要求立案庭，对案件“只调不裁”，立案调解法官只享有调解权，不具有裁判权。能调解的尽力调解双方当事人达成调解协议；不能调解达成协议的排期移送业务庭开庭审理，分流不必要开庭审理的案件，开庭前从事调解的法官在正式立案后开庭时，根据“立审分离”的原则不得参与同一案件的审理。在充分考虑当事人意思自治和有关保密制度规定的情况下，始终坚持保密原则，尊重当事人的合法权利，有助于减轻审判压力，促进矛盾纠纷及时化解，缓解执行、信访压力，使法官可以有更多的精力办理疑难复杂案件，案件质量得以有效提升。

    二、关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设的其他问题

    非诉讼纠纷解决机制在我国有着广泛的社会基础，承担着化解纠纷的重要使命。楚雄州至2009已经建立调解委员会1264个，村居调委会1094个，乡村街道调解委员会103个，企事业单位调解委员会15个，区域性行业性调解委员会42个，其他调解委员会10个，调解员共有17879人，培训人员9次，整顿调解组织10个，撤换人员11人，表彰先进集体12个，表彰先进个人13人。楚雄州基层人民调解委员会调解案件类型涉及公民与公公民之间、公民与法人及社会组织之间纠纷，类型为婚姻家庭纠纷；相邻纠纷、合同纠纷、赔偿纠纷、劳动纠纷、村务管理纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、计划生育纠纷、施工扰民主纠纷、房屋宅基地纠纷、其它纠纷等；2008年调处案件22063件，成功21056件；2009调处成功22373件，履行21958件，纠纷诉讼43件，判决变更或确认无效件，申请支付令22件；2010上半年，调处案件10260件，成功9932件，纠纷诉讼11件，判决变更或确认无效1件，申请支付令2件。

    当前，大量社会矛盾凸现出利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，楚雄州二级法院着眼社会和谐，发挥司法能动性，倡导社会各界通过“法律调控与非法律调控”相协调、“诉讼解决与诉外解决”相衔接，从源头上解决矛盾纠纷。

    楚雄州法院系统运用诉讼与非诉讼相衔接的方法化解矛盾纠纷工作取得了积极进展，成效明显。在操作程序上，当事人到法院起诉时，对符合立案条件，但有可能通过诉讼外调解解决的案件，立案法官建议当事人暂缓起诉，走调解途径。人民法院在收到起诉状或者口头起诉后，决定正式立案前，引导当事人协商选择（人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织）进行调解。在征得起诉人同意后，暂缓立案，根据纠纷性质和当事人住所地、工作单位所在地的因素，由立案法官做好当时事人的工作，由其请有关先行调解。经调解达成协议，当事人要求法院确认的，法院立案后，出具调解书进行确认。对经调解不能达成协议的，终止调解，告知当事人到法院办理立案手续。实现“诉调对接”，使立案调解与诉前调解，调出效率，调出和谐。 楚雄州二级法院在审理涉及人民调解协议案件的过程中，一方面积极肯定人民调解组织的工作，提高广大人民调解员的工作积极性；另一方面对调解协议被变更、撤销或者被确认无效的，通过适当方式告知当地司法行政部门或人民调解组织，并提出具体的改进建议，纠正他们工作中的偏差，规范人民调解工作。楚雄市人民法院指定研究室负责协调与调解组织调解员的联络、培训工作，每年进行二次培训，其它基层法院和中级法院每年不少于一次对调解员的确培训工作，楚雄中院每年指派业务骨干到州司法局组织的人民调解员培训班进行法律讲课，另一方面，利用下乡办案的机会，深入乡村，指导人民调解工作进行指导，邀请人民调解员参与当地纠纷的处理民，就具体案件培训、指导人民调解员学习业务，提高调解水平。

    人民调解和司法调解的结合的现实困境和制度缺憾，并没有基于司法解释的出现而彻底改观，仍有积极进行理论研究和制度性探索之必要。通过对楚雄市、禄丰县两个基层法院的调研，通过审判实践他们认为对于人民调解协议的强制执行力的前提应当是先由法院确认后，对合法的赋予强制执行力。

    司法确认制度是人民调解和法院司法有效衔接的便民制度，是诉讼与非诉相衔接的矛盾纠纷解决新机制 。当前楚雄州二级人民法院在运用诉讼与非诉讼相衔接的方法化解矛盾纠纷方面仍存在不少问题和困难：

    ——地区发展不平衡。有关诉前司法确认的收案不平衡，进入操作层面实际办理确认案件相对较少。　　

    ——宣传发动不够。调研发现，诉前司法确认机制在全州基层的社会知晓度尚不高，。

    ——信息沟通不畅。调研发现，由于有关“诉前司法确认机制”推广中的信息沟通不畅，给推广工作增加了难度。一些地方反映由于群众知晓度低，申请司法确认率也低的问题，应当在非诉调解协议格式中设置固定的“告知栏”，以便纠纷当事人了解“诉前司法确认机制”，并由自主选择是否启用。

    ——从民事调解案件的再审事由来看，没有兼顾执行力原则的调解书，只要符合自愿与合法原则，就不能上诉，也不能进入再审程序，其救济途径存在法律上的障碍。

    三、建议对策

    以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，是指在党委领导、政府主导下，以人民调解为基本方式，聚集司法调解、行政调解、仲裁调解及其他社会调解资源，以其特定的功能和作用，相互协调，衔接互补，促进矛盾纠纷和谐解决的工作机制。诉讼调解是通过说理沟通，定纷止争，使矛盾双方达成共识的有效途径，具有保护当事人合法权益和化干戈为玉帛的双重意义，对构建和谐社会具有不可替代的作用。楚雄州二级法院在立案的司法实践中，对本不该立案的，做劝说工作，使其息诉，该通过有关部门，乡镇、村组解决的纠纷，介绍有关部门、乡镇、村组解决，对于矛盾不大的婚姻家庭纠纷案件，一般不急于立案，首先做和好工作，能够和好的，基本劝解回去，不再诉讼，减少诉讼案件数量，缓减法院案件多的压力，降低诉讼成本，节约了诉讼资源，这也是当前法院急于探讨和实践的一大课题。我们认为下一步工作：一是要加强与法庭的联系，进一步指导基层调委会从程序上、制度上落实此项工作；二是要加大宣传力度，让更多的群众了解此项机制，确保群众维权进一步落实；三是要尽可能让更多的纠纷得到诉前司法确认，简便、快捷、经济的降低解决纠纷的社会成本。　

    虽然法院现已开展了调解协议司法确认这项工作，但收案数量少，力度不大，方法不多，进展不快，成效尚不明显；法院的审判案多人少的矛盾十分突出，人民调解、行政调解等调解组织的力量不足，难以适应当前调解工作的需要；诉讼与仲裁、调解等各种非诉讼解决纠纷方式之间缺乏协调性，当事人选择非诉讼纠纷解决方式的积极性不高；经费和装备不足，人民群众对法院的工作不能完全理解，在引导其寻求其他救济途径解决或经其他调解组织先行调解时，认为人民法院推诿搪塞；一系列的矛盾和问题成为制约基层调解工作尽快发展的重要因素。针对我州情况，借鉴其它法院的经验，现提出以下对策建议：　　

    1、成立党委、政府“三调联动”工作领导小组，由某部门（如综治委）牵头，法院、公安、司法行政、信访等相关部门共同参与，负责统一组织、协调、指导本辖区的“三调联动”工作，对该项工作进行宏观部署、政策调研、综合协调、检查指导。

    2、建立人民调解和司法调解衔接的机制。建立完善人民调解与法院民事立案审判的良性互动。通过规范人民调解与民事立案审判工作程序和内容，建并完善以诉前引导、诉中(诉后)委托调解为主的人民调解与民事立案审判良性互动运行机制。民法院和司法行政机关实行联席会议制度，指导人民调解的工作和职责。法院选择相应的法官担任诸如司法所的人民调解指导员，邀请人民调解员旁听公开审理的案件，聘请有经验的人民调解员担任人民陪审员，参与民事案件的调解。

    3、法院要重视诉前调解、庭前调解；案件进入诉讼程序后，对仍有可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。进一步完善“诉调对接”尤其是“委托调解”的程序规定，解决：①、“诉调对接”的定位定性、方式方法、运作管理、考核建档等；②、委托调解的程序问题。包括：对接范围没有明确，哪几种类型案件为对接重点，哪些案件不适合对接，刑事附带民事案件或自诉案件的民事赔偿部分可否委托调解；委托调解是以书面形式、还是以口头形式；委托人以何种名义和方式进行委托，受托人以何种名义进行调解，是以审判组织(独任法官或合议庭)、还是以法院审判业务庭、还是以法院名义；委托调解案件委托给有关单位、个人调处后，法院能否同时参与调解，经委托调解当事人达成的协议，以何种形式或方式确认其效力；委托调解有无时间、次数限制，委托调解期间应否算入审理期限；委托调解的监督问题，以保障当事人的合法诉讼权益，避免久调不结或以调压判。③  要依法尝试将简单的刑事、民事案件等委托人民调解组织调解，采取多种途径和方式，加强与人民调解工作的衔接。

    4、司法确认案件采用裁定文书五花八门，有调解书、判决书、决定书、裁定书，建议对司法确认案件可以参照民诉法关于关于特别程序的规定，采用判决书的裁定文书形式。具体构想：列当事人为申请人，诉讼标的是非诉讼调解协议、判决结论是确认非诉调解协议具体有法律效力和强制执行力。

    5、对涉及《人民调解协议书》的案件，人民法院要及时审理，依法确认《人民调解协议书》的法律效力，对经劝导仍不执行的，法院要监督执行。

　　6、政府保障工作经费，人民调解工作经费列入同级政府财政预算。

    7、建立健全人民调解员的选聘、培训、评估、奖惩制度。　在审理涉及人民调解协议案件中，还是存在人民调解人员素质普遍偏低，文化程度偏低、法律知识欠缺，调解员中具有法律专业知识的很少，导致调解方式不规范。有强制调解的现象；有侵犯个人隐私的现象；有拖延办案的现象；有调解收费的现象。调解文书制作也不规范。形式不健全；有些调解协议没有盖调解委的章、没有副本；当事人签字不规范；送达不规范等，要加强对人民调解人员的选调培训工作。努力使民间纠纷化解在社会基层，成为化解矛盾纠纷的“缓冲区”。

    总之，建立、完善和推广诉讼与非诉讼相衔接机制，充分发挥和整合社会力量更加有效地化解社会矛盾，并非一件易事，而且，这一机制处于探索研究阶段，尚未形成成套、有效、完善的机制，它需要社会广泛的支持，需要社会各种调解组织间的协调和配合，人民法院应当正视“矛盾纠纷多发和诉讼数量增长”这一社会发展的正常现象，坚持公正高效权威司法，努力“高快好省”地处理各类诉讼案件，为潜在的纠纷当事人及其他纠纷解决主体提供参照；通过诉讼风险提示和介绍非诉机制优势，引导和鼓励社会公众选择非诉纠纷解决方式，尊重替代性解决纠纷机制的处理效果，最大限度发挥司法的引领作用，须形成“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”社会全员联动的长效机制，才能实现两种调解的有效衔接，发挥好“第一道防线”作用，及时将矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，从而与诉讼制度相互补充、相互配合，构筑维护社会稳定的长效机制。