一、关于审判管理权的概念与内涵

    所谓审判管理权，是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。从主体上讲，享有该项职权的是法院各级领导干部及内设司法行政、审判监督、纪检监察等部门及其专（兼）职人员。它涉及到法院依法、公正、独立的审判权，能否通过法院内部科学的监督、管理和法官依法履行职责而落到实处。

    改革法院管理体制和审判运行机制，关键就是通过建立科学的审判管理方式。审判管理权的内涵在于管理和监督，即享有审判管理权的法官（主要指院长、庭长）依法对案件的受理、审判和执行进行直接管理或间接管理的权力。审判管理的具体内容包括制订各种规章制度，落实各项工作措施，建立和调整审判工作运行机制，设置审判活动运行程序，进行序列化定编，考核案件审判和执行的质量、数量和效果、效益等。法院的核心业务就是案件的审理活动、裁判活动，这是一个有严格的时间顺序、时限要求的活动流程。在我国，法院围绕审判流程这个中心展开的管理，大体可界分为五个层次：合议庭、独任庭、审判长对案件审理期间诉讼活动的直接计划、组织、指挥。合议庭、独任庭、审委会是法定的审判组织。但是，仅有三个审判员的合议庭和仅有一个审判员的独任庭，无法进行裁判活动，还要至少配置一个书记员才能进行庭审、合议活动。过去各地探索的X+X+X模式，实际上就是法院的基本组织单元，是法院这个审判机关的细胞层次的组织。这样一个组织直接承担审判活动的执行职责，审判长或独任审判员是案件从庭审阶段至审结期间审判活动的直接组织者、指挥者，他们的组织、指挥行为保证庭审与合议的有效展开，为诉讼活动创造一个合适的最直接的小环境。同时他们也是裁判的作出者，他们的裁判活动，是纯粹个人的心理活动，而他们对庭审与合议事务的安排，对书记员与当事人、诉讼参与人的指挥，则是一个组织管理活动，是法院的基础层次的管理活动。

    二、法官审判权的概念与内涵

    法官审判权是指各级人民法院的个体法官在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。法院司法审判权这一抽象的概念，是由审判管理权和法官审判权的行使两部分具有直观外显性的活动表现出来的。法官的审判权，从国家法律实施和司法权运作方面看，它属于国家权力，带有公权力的特点；从法官个人自主审理和裁判案件并取得一定工作利益方面看，又带有权利和利益个体化的特点。法官审判权是法院审判权的具体体现，是对审判机关职能的具体化。

    法官审判权的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题，审判权针对的是各种纠纷、争议的法律适用问题，其具体内容是正确操作诉讼和审判程序，调查有关证据，澄清案件事实，正确适用法律法规，做出公正裁判（其中还应当包含公正执行案件）。法官审判权是法院职权活动中的微观部分，法院依法、独立、公正行使审判权的过程只有通过法官的活动得以直观展现。

    三、审判管理权与法官审判权分立的理论必要性

    明确审判管理权和法官审判权的界限和内容，规范审判管理权的行使和运作程序，这既是一个实践问题，更是一个理论问题。从法学理论上看，审判管理权和法官审判权都是司法审判权的下位概念。审判管理权从本质上讲，是属于法院自身管理和监督审判活动的司法行政职权，它是独立审判权所产生的一项辅助性权能；司法审判权只有通过依法、公正、独立地运作，才能体现和发挥法院所独有的审判职能。

    所谓审判管理权，是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。从权能上讲，审判管理权是指法院在组织实施案件审判和各项管理措施中，进行宏观、微观两方面的指导、监督和管理的行政性职权。所谓法官审判权，是指各级法官个人在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。法官审判权是法院审判权的具体体现，是对审判机关职能的具体化。

    从法院工作的总体上看，审判管理权及其行使是宏观性的，是针对法院可能存在的有法不依、执法不严、违法不究问题而进行的指导、协调、监督性工作。现在，虽然上下级法院在法律上不存在谁管理谁，谁领导谁的问题，但由于现行法院体制不尽合理，使上级法院对下级法院的审级监督在某种程度上具有了管理的性质，或者说上级法院对下级审级监督部分程度上已经演化为一种管理的职权，如中级法院要对辖区以内基层法院的审判工作从宏观上加以规划、部署、检查和指导，这种行为显然就具有了管理的特征。法院对审判工作的宏观管理虽然并不直接涉及具体法官对具体案件的审判操作，但微观管理活动却直接且直观地影响到具体法官对案件的审理和裁判，各种管理手段和管理工作通过一定环节，直接触及具体案件的程序与实体。审判管理权的存在从逻辑上必然导致法官在行使审判权的过程中有着相对的独立性，否则，“管理”和“监督”就失去了前提和对象。

    法院的审判管理权与法官审判权，是由审判管理权和法官审判权的行使两部分具有直观外显性的活动表现出来，两者都是围绕司法审判权的依法、公正、独立行使而进行的。正因为此，审判管理权与法官审判权是一对相互联系紧密的概念，前者有着介入和干预后者的要求，甚至有时达到了非正当的程度；而后者也有着对抗前者不当干预的要求，甚至存在过度自由化的倾向。因此，审判管理权与法官审判权的分立，不仅有利于审判管理的高效运作，还有利于保障法官集中精力、公正行使审判权。

    四、审判管理权与法官审判权的冲突

    从理论上讲，审判管理权与审判权的内涵是明确的。但由于在法院的中、高层法官及领导那里，有时审判管理权和审判权被同时拥有，什么时候应当行使审判权，什么时候应当行使管理权，什么行为属于审判行为，什么行为属于管理行为，界定不清，两权的冲突和矛盾尤为突出。

    审判管理权与法官审判权是一对具有逻辑关系的权能和职责。正是这一对相互联系十分紧密的职权，导致前者对后者的严重不正当干涉和超越，形成了两个层面上的职权冲突：一是同一主体既有审判管理权，又有审判权（主要是对案件裁判的决定权）时，往往会以管理权不当介入甚至替代他人审判权，或以审判权埋没管理权，从而发生冲突；二是理论和实践中存在着过分强调上级法官对下级法官的管理，削弱了法官相对独立的审判权，或者过分强调法官的独立审判权而忽视管理职能的应有作用的极端主张和做法，极易造成两者在宏观上的矛盾和冲突。

    在中国，法院整体上的审判权与法官对个案的审判权的相互关系的定位和运作，许多地方都是不规范的。导致两项职权不规范行使的原因是多方面的：一是囿于长期以来法院管理习惯于行政化模式，首长有权决策和指挥一切审判活动直到具体案件的审理和裁判，人们习惯于在这种模式下进行审判运行。我国法院设置审判委员会，最初的原因大致也在于为了恰当地解决广大法官素质参差不齐，案件质量无法保证的问题，传统上大多数法院审判委员会讨论案件的范围很大，几乎包括了所有案件。实践中特别是基层法院的审判委员会存在的价值被定位在代行合议庭职责上；其次，中国由于法律制度在价值取向上的不当定位，必然导致作为法院管理者的院长、庭长和作为案件承办人的具体法官，分别对管理权的强行滥用和对独立审判权的无视与放弃，并不认为这是对法制原则的违背。于是高层的法官为了达到正当的和不正当的目的，大肆干预下级法官的审判活动，案件的承办者也愿意将决定案件重大问题的权力让与首长或其他法官，以免担负审判责任。超越程序公正原则，借管理权直接干涉审判权的行使，出于无奈和惰性而放弃相对独立的审判权，从两个侧面形成一种势力，吞噬着法律的公正与严肃。

    法官的相对独立性，是法官的裁判者地位所决定的，没有相对独立的职权活动空间，法官的裁判者地位就无从保证，其裁判者的职务价值就无从实现。可以试想，在一个法院从事案件审判的法官，事事时时都面临着他人的指导和干涉，而且这些指导和干涉根本无法避免地带有上司的权力威慑和先入为主意识的影响，或者无法避免指导、干涉者因自身的业务素质和认识水平的限制而提出的错误观点带来的压力，它将对司法公正带来巨大的危害。裁判者的地位是以中立来体现的，一旦法官没有了相对的独立性，就要受到许多来自各个方面的不正当的事前或事中监督，受到其上司对具体案件审判的不当指导和干涉，自然不能很好地保持法官在对待各方当事人态度上中立的角色的位置。这样，纵然有着多么强烈的公正观念，也可能会在程序和实体两个方面走向公正的反面。因此，笔者认为：法官的裁判过程和裁判结果不仅不宜受到其他组织和个人的随意干涉或否定，而且也不宜受到来自法院内部其他人的随意干涉或否定。

    从目前情况看，审判管理权在法院审判中无处不在，无时不有，由于其特有的理论模糊性和实践功利性，常常被不正当地拓展和超越自身特点和规律。审判管理权运作失范是一种普遍现象，必然阻碍审判活动规范、高效、高质地开展。滥使、乱使用审判管理权必然破坏法官在职权范围内相对独立地审理和裁判案件，造成审判管理活动和措施失范、乏力。也正是由于这一职权畸形运作使审判管理权的越界行使和缺乏程序性，对司法公正产生了明显的危害；对审判的法律与社会效果产生了突出的消极作用。而这种破坏作用是通过程序切入的，它极大地危害着司法公正，尤其是危害了程序公正的实现。

    三、审判管理权与法官审判权冲突之调适

    要解决审判管理权对独立审判权的冲突和越位，首先必须解决好审判管理权行使的程序化问题，以科学、合理的程序规则规制上级法院及本院院长和庭长等负有管理职责的人员的职权活动。实现这一目标还须从理论和实践上确定处理两权关系的相应原则，其次是分清两权界限，第三是制定管理权的运行规则。

    （一）处理两权关系所应遵循的原则

    处理好两者关系要做到互不偏废，既要最大限度地发挥审判管理权的作用和效能，又要规制管理行为实施的过程和方式，这是审判工作的特点和司法公正的本质所要求的。据此将处理二者关系的原则概括为“维护保障、监督制约”八个字。以下从两个层面上探讨审判管理权对独立审判权的作用：

    1、维护保障。这是从审判管理权主动行使和两者关系的协调统一层次上讲的，就是指要通过审判管理权的正确行使或对审判管理活动的科学化、制度化、规范化，为法官依法、公正、独立地行使审判权提供最有力的保障，维护法官相对独立地位和价值的实现。这是首要的和基础的职能。对此问题应当从两个不同的侧面加以分析：一方面，从管理科学的角度讲，两权主体之间，前者是管理者，是主动行使管理权，为管理行为者；后者被管理者，其审判行为须服从管理行为，只有这样，法官审判行为才不至于违法违规，法官的审判活动才能沿着司法公正的目标前进。另一方面，审判管理权必须遵循审判工作的客观规律和本来特性，要尊重和保障不同级别的法官依法享有或实现审判上的平等性，管理者不能带有主观随意性，不能就个案审判过程和结论进行干涉，同时还要通过科学管理来防止和抵御来自其他国家机关、社会团体、上级审判机关及其他组织和个人的违法介入和干涉。换言之，审判管理权只有在做到了对法官依法、公正、独立行使审判权的保障和促进，并使之形成在公开审判原则下法官相对独立地审判案件的封闭机制，它的设置和运行才是科学、公正的，才是最有助于程序公正以至于整个司法公正的。

    2、监督制约。这是审判管理权的另一效能，是从管理权的被动行使和两权关系的对立层次上讲的。它是指审判管理者要对法官独立审判中可能或者必然存在的违背程序和实体法律规定，违背有关科学原理和基本理论的行为依法进行监督，制约法官自由裁量行为中的主观随意性，防止法官审判行为失控导致违法审判问题的发生，以切实维护司法公正。

    从监督的意义上讲，这项职能原则上是事后职能。审判管理权的存在依据关键的就是监督法官的审判活动，以防出现过度自由化，带有太多的主观随意性。由于法官从事审判活动，必然因熟人社会、市场经济、观念变革及其自身文化、政治、法律业务素质而受到不良影响，造成对公正审判的破坏，这种情况客观上需要各种形式的监督，尤其需要法院的审判活动进行事中制约（采取流程、分权方式），但主要是事后监督，从而落实管理权和管理目标。对具体法官审理和裁判案件的活动进行的监督方式和途径很多，负有管理和监督职责的人员可以通过参加合议庭评议程序、审判委员会讨论程序、二审程序、申诉再审程序、执法检查程序及违法审判责任追究程序等有关审判的纵横程序进行案件质量和作风的监督。另外，通过信访和诉讼程序操作环节去发现法官违法、违纪问题，对法官审判行为进行监督。监督的主要方式有审理二审、再审案件和调查处理违法审判及违纪案件三种。产生监督实效的关键在于科学、硬性的责任追究，否则，管理权的权威将无从体现，审判监督行为将无从规制。

    （二）行使审判管理权应当遵循的原则

    审判管理权是一种司法行政性权力，这项权力的行使在很多方面与行政管理活动相似。由于审判工作的独特性质和运作特点，审判管理权的形成、授予和行使具有了其他行政管理所不具有的特殊性，它的行使必然与审判权的行使紧密衔接。笔者认为，审判管理权的设置和行使过程应当遵循以下的原则：

    1、分权原则。法官拥有完整的审判权是保障司法公正的要求，但权力必须有制约。分权不是肢解审判权，而是将审判管理权分离出来，在一些容易出现影响公正和效率的环节，对程序控制权加以监督，但决定权仍然由法官掌握。审判管理权不能取代法官对诉讼指挥管理的审判权。这种分权是对审判流程各节点实时监控的信息式分 权，是对审判权的监督、保护和促进。

    2、效益原则。管理必然产生成本。当前，社会正处于矛盾凸显期，需要大量的司法资源化解纠纷，实践公正高效。从各级法院的工作实际来看，司法资源异常紧缺，控制合理的管理成本显得尤为必要。加强审判管理不能以过多占用审判资源为代价，如一个法官办案、三个人监督的方式就有违效益的取向。管理学的“拉绳效应”表明，多头管理常常使管理流于形式，1+1常常小于2。

    3、扁平化原则。现行审判管理结构是“金字 塔”式的，带有很强的行政化特征，造成管理成本偏大。一方面，院长、庭长是“官”，提拔一个优秀法官，就意味着损失一个优秀审判资源；另一方面，采取层级负责制，指挥链过长，信息传递不畅。如案件的审理时间常耗在等待某个领导的汇报、研究、决定上；上级要求不能有效传递到法官层级等等。因此，应积极推进行政化的“金字塔”式审判管理结构模式扁平化，其目的在于：一是让更多的人力资源投入到审判一线，降低管理成本和工作成本；而是减少管理层次，尽量形成一条 最短的指挥链，降低管理跨度。

    基于上述原则，我们需要建立一个专门的审判管理组织，作为审判信息流动中心、监控中心，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控，统一指挥，充分利用各方资源，形成程序控制的闭合环路管理。同时，专门的审判管理组织应当明确管理的范围、职 责，既要实时管理，也要对管理的各类信息进行收集、汇总，及时对审判动态进行分析。

    审判管理必须是公正的，特别是在奖励和责任追究方面要有章可循，有科学、合理的奖罚标准，要一碗水端平。实际上管理活动中的公正是一种理念性东西，是一个需要我们从观念到行为两个方面永远努力的目标。作为法院的管理者尤其是院长，要保持公心，包括在进人、育人、用人、管人以及其他方面都要遵守公正原则，否则，法院审判管理这只手就会软弱乏力或瘫痪，严重时还将堂而皇之地破坏审判的公正运行。

   （三）审判管理的方式、范围和具体规则  

    现代法制发展的国际化和开明化，要求现代的审判管理工作与之相适应，法院管理者要特别注重其管理的内容、方式和方法符合诉讼制发展的方向和程序操作方式改革的目标、趋势。审判管理是法院整体管理中的一个重要组成部分，或者说是核心部分，审判管理的内容包括了所有涉及法官办案质量和效率，涉及审判活动的社会效果和经济效益的全部环节和方面。从法院工作的整体上讲，审判管理是一项非常复杂和关键的环节，它涉及以司法公正为核心，以运行机制为纽带的人、财、物、案件等四个要素，需要将各项管理要素、管理内容和管理环节纳入系统之中，建立起适应审判特点的统一、协调、开放的系统。只有这样，才能保证在遇到一些新情况、新问题时有采取相应管理措施、灵活处理的余地。

    1、对审判工作的重点和难点业务进行方针、案例和理论指导，这项工作主要体现为对法官的业务培训，这些工作一般是超前的和主动进行的，它不涉及管理者对实际审判的具体个案的认识和态度，所以，也将此称为宏观指导或决策性管理。

    2、数字管理，数字管理的手段是司法统计，通过科学分类和统计，掌握法院受理、审判和执行案件的动态和静态情况。随着审判管理的系统化，需要量化的工作环节和内容不断增多，对能够量化的质量、效率和效果因素进行科学量化，并加以统计分析，是对新形势下审判管理工作的必要开拓。通过统计分析掌握诉案及其审判活动的现状、特点和趋势，为审判决策提供科学依据。这种方式具有宏微结合的优点，但它只能通过事后努力，为改进和完善下一步工作奠定基础。

    3、调查研究，它主要是为了把握整体审判活动的阶段性情况，或针对审判中存在的突出问题进行调查研究和理论研究，如研究某类案件中反映出的当事人诉讼心理特点，通过对某一法院或业务庭某一时段办理的案件进行分析研究，掌握法官审判水平，总结经验、发现问题、寻找对策；针对法律适用中存在的新情况、老问题进行专题研究，为法官解疑释惑，促进规范审判；或进行必要的社会调查和案件调查，适时调整审判工作重点、力度和方式等。

    4、进行案件评查，组织专家型法官或人大代表对法律执行情况进行定期检查和评价。通过检查案件审判和执行中存在的问题，或个案通报，或总结并提出宏观对策，可促进具体法官提高司法水平和保障法院依法、公正、高效地审判案件。

    5、进行法官工作考核，通过对法官审判案件的质量、效率及诉讼程序操作规范等各个环节进行科学量化，对法官审判工作进行科学考核，以此作为评定法官政绩，给予不同政绩的法官以相应的奖金、福利待遇和政治待遇。通过考核，对法官工作进行监督和促进。

    6、参加合议庭与其他法官一起审判案件，通过公平地行使审判中表决权，对其他法官的工作进行监督。

    7、参加审判委员会，听取法官的案件汇报，进行案件有关问题的讨论，发表各自纠正程序操作和实体处理上存在的问题专家意见，最终对法官行使审判权进行有效的监督。

    8、建立健全有关公正审判的规章制度，适时修订不合时宜的制度和措施，明确奖罚，提高可操作性，使之形成科学、系统、有效的审判管理制度体系和工作运行机制。

    9、通过财产管理方式对法官滥用审判权的行为加以限制，对无资格办案的法官、无资格办理某类案件或法院决定不得为审判行为的法官，不得配发与审判案件有关的设备、工具、文书、纸张，不得进入审判案件的场所等，这种方式在办公自动化程度较高的法院更为适用。

    10、重大典型案件和专项审判工作的宣传，也属于审判管理权的内容，通过公正、真实的宣传，对审判工作加以正确引导，增强审判工作的透明度，争取广泛的社会监督。

    总之，通过对我国审判管权及审判管理权与法官审判权问题的理论探讨与改革，审判实践中会促进法院逐步加强审判管理来促进司法公正，改革和完善人民法院的管理体制和审判运行机制，最终通过审判管理权的有效运行，把依法、公正、独立行使审判权的任务落到法官身上。

    （作者单位：云南省楚雄州中级人民法院）