2011年不仅是中国共产党建党九十周年，同时也是辛亥革命百年纪念。就在今年的1月1日，一部对我国法律制度的完善以及社会秩序的稳定都具有重要意义的法律开始实施，这就是《中华人民共和国人民调解法》。

    一部组织条例和一部全面规定人民调解制度的法律是有很大区别的。从最早的由中央人民政府政务院于1954年制定的《人民调解委员会暂行组织通则》，到国务院于1989年制定的《人民调解委员会组织条例》。1954年《条例》和1989年《条例》都是暂行的组织条例，只规定了人民调解的组织程序，没有对人民调解制度作完整的法律规定。这次的《人民调解法》与两个组织条例相比，是一部非常完备的法律。1954年的暂行组织条例只有11条，而1989年国务院通过的组织条例只有17条，而且都没有分章。这次的《人民调解法》一共是六章，最后通过的草案是35条，除了总则和附则之外，完整地规定了人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议四部分核心的内容，全面地确立了我们国家的调解制度。

    一、调解制度的重要地位和历史沿革

    作为解决纠纷的一种机制，我国的人民调解制度是一项有中国特色、有深厚中华民族传统的法律制度，它也是我国独创的一种化解社会矛盾、消除纷争的非诉讼解决人民内部矛盾的主要形式，在民事纠纷的解决中占有非常重要的地位。我们国家的很多法律制度都是借鉴其他国家的制度制定的，但是人民调解制度是具有中国特色和中国传统的法律制度，大家对此都非常认同，有些西方国家也认为这是我们的“东方经验”，是我们国家我们民族创造的方式。

    纵观历史，调解制度在我国历史悠久。早在西周的铜器铭文中，就已经有关于“调处”的记载；秦汉以来，司法官大多奉行“调处息讼”的原则；明清时期，“调处”已经处于日渐完善的阶段；辛亥革命胜利后，传统的调解制度依然是解决纠纷的首要选择；抗战时期，司法机构已经建立了调解机制，将审判与调解工作紧密结合起来；新中国成立后，民事调解制度逐渐发展成为“依靠群众，调查研究，就地解决，调解为主”的十六字方针；1982年3月颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）第六条将“人民法院审理民事案件，应着重调解”中原先的“调节为主”改为“着重调解”；直至1991年4月颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》中将法院调解提高到总则中，列为第八章，对调解的原则、形式、程序等方面均做了详细规定。以上一系列的改革与完善，逐步将调解制度纳入到规范化轨道上。

    二、现阶段人民调解制度的弊端

    （一）立法缺失

    1、结构调整不合理

    调解与判决都是解决争端与纠纷的方法，奉行着不同的原则与程序。判决着重体现了程序的合法性和结果的公正性，但是在提高诉讼效率和节省诉讼成本方面却有不足之处。而调解则侧重于程序的简化性与结果的双赢性。由此可见，调解与判决在程序设置上相互对立，所追求的最终结果也有所不同，将这两种解决机制共同规范在《中华人民共和国民事诉讼法》中，将会造成任意性与规范性的冲突。

    2、立法原则相冲突

    在调解主体的设置上，现行的审判制度中，主持调解的主体大多是该案件的最终裁判者，由于法官在民事诉讼中兼具调解者与裁判者的双重身份以及对办理案件调撤率的要求，使法官在办理案件的过程中习惯性的将调解压力施加到当事人的身上，这也违背了调解制度中平等自愿的原则。

    （二）执行缺失

    1、领导干部重视不够

    人民调解制度需要基层政府领导的重视与支持才能够顺利进行。如果基层领导干部对人民调解在处理矛盾纠纷上的作用认识不清，重视不够，调解工作的人力物力支持得不到保障，必将在一定程度上阻碍人民调解工作作用的发挥。

    2、监督、管理、指导力度有待加强

    为确保民事诉讼合法公正，现行《民事诉讼法》设立了审判监督程序，但该程序偏重于对判决、裁定的监督，对调解的监督明显不力，仅在第180条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”此外，对于人民调解工作的具体负责单位职责不明确，在村民委员会和居民委员会中，调解主任同时兼任治保主任，工作量大、范围广，很难兼顾。对于调解过程中出现的违背当事人意愿以及违法行为没有明确规定相应的惩处办法。除此之外，对于人民调解的具体工作者的组成、资质以及任期等规定模糊不清，这些都不利于人民调解工作的顺利进行。

    三、《人民调解法》对原调解制度的完善

    （一）立法完善

    新实施的《人民调解法》将人民调解工作从《民事诉讼法》法中单列出来，足可见国家对人民调解工作的重视。这在一定程度上解决了人民调解与民事审判的冲突，并且能够更好的兼顾维护公平公正与节省诉讼成本，达到积极调解与严格审判的共赢。

    《人民调解法》第二条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”由此可见，新法中人民调解工作的执行者与实施者是人民调解委员会，基层人民法院只对其进行业务指导，并不实际参与人民调解工作，使纠纷在进入民事诉讼之前先经过双方当事人的自愿调解，调解不成再进入诉讼程序解决。这样既充分尊重了当事人的意愿，同时还将人民调解与民事诉讼更加有序的连接起来。

    （二）执行完善

    《人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第五条第二款规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”新法对于经费以及业务的支持都做出了职责分配，并且对于人民政府和基层法院都予以明确指示，各司其职，对人民调解工作大力支持。

    《人民调解法》第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。”同时，第九条对于人民调解委员会、委员的产生以及任期都做了明确规定。第十条中对于在调节过程中的预防措施和第十五条中关于人民调解员的罢免与解聘都有规定。这些规定都为对人民调解工作的监督、管理和指导提供了明确的法律依据。

    现代社会的一个鲜明特点是人们权利意识的增强，寻求法律帮助的愿望更加迫切。另外，人们的效率观念也促使他们寻求更为经济、低成本的纠纷解决方式。现如今我国的法院系统面临着审判资源严重紧缺的现状，诉讼成本和效率的提高已经成为各地法院的主要任务。社会变革的要求和发展趋势表明，人民调解这种解决纠纷的机制将扮演愈来愈重要的角色。现代的人民调解制度正式以提高纠纷解决效率为理念以种解纷机制，既符合我国的社会大众心理，同时对于维护社会秩序也有重要意义。

    在法制建设的进程中，除了应该继续改革和完善审判制度以外，对调解制度也要给予充分的关注，我们不能因为现有调解制度的诸多弊端而沮丧，而是应该总结经验教训，考虑多方面因素，并且合理借鉴国外的现金做法，完善我国的人民调解制度，让人民调解工作进一步规范化、制度化、法制化将是今后相当长时期内的一个重要任务。

    一盏明亮的灯可以指引我们沿着正确的道路前行，一部适行的法律可以规范事物朝着正确的方向发展。2011年1月1日实施的《中华人民共和国人民调解法》的颁布，完整地规定了人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议四部分核心的内容，全面确立了我们国家的调解制度。这不仅我们人民调解工作的一件大事，也是我们法制建设的一件大事。人民调解涉及到千家万户，涉及到社会的方方面面，对于今后规范人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会，都会产生重大和深远的影响。

    （作者单位：陕西省咸阳市秦都区人民法院）