摘要：自改革开放以来，我国的经济取得了突飞猛进的发展，同时我国的环境污染问题也日益严重。在追求GDP增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的负面效果，工业污染、噪声污染、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，自然资源、生态环境遭到了严重的破坏。为了控制生态环境不断恶化的趋势，我国的地方立法机构和有关管理部门有针对性地制定了一些环境保护法规和规章。

　　但是，由于这些地方环境立法本身存在着一些不足和缺陷，从而使得制定出来的环境法规、规章没有发挥出其应有的效果，辖区的环境问题依然没有得到实质性的解决。为此，本文拟结合我国部分环境立法实例的实证分析，从我国地方环境立法存在的主要问题入手，分析地方环境立法不尽如人意的主要原因，并对完善地方环境立法提出粗略的建议，以期推动我国地方环境立法事业，促进我国经济与环境资源的协调发展。

　　关键词：地方环境立法  完善

    伴随着我国人口的飞速增长、城市化进程的急剧加快以及经济的迅猛发展，生态环境不断恶化的问题也日趋凸显，环境保护问题已成为我国经济社会发展中不可忽视的重大问题。加强环境立法也就成了解决环境保护问题的当务之急。对于处在这场环境保护“战争”第一线的地方立法，如何根据自己的实际需要进行环境保护立法，保护好本地的自然生态环境，促进当地经济的可持续发展，成为其不得不需要面对的一个课题。

    一、我国地方环境立法发展概况

    地方环境立法（全称“地方环境与资源保护立法”）是我国环境与资源保护立法体系的一个重要组成部分。自1973年第一次全国环境保护工作会议的召开，以预防环境污染为主的环境立法工作逐渐拉开序幕。1979年，我国第一部环境保护基本法《环境保护法（试行）》的颁布，标志着我国环境立法开始走上法制化轨道。受我国法制建设速度和环境立法发展大背景的影响，我国地方环境立法也逐渐开始走上舞台。随着我国经济的快速发展，法制化进程的加快，到上个世纪90年代，地方环境立法已进入了全面发展时期。据统计，从1997年至2001年，我国各地共制定环境保护地方性法规122件，地方政府规章530件，各地环保部门会同有关部门制定重要规范性文件1000多件。各省对环境立法越来越重视，如江西省的地方立法构成中，环境资源类的地方立法数为105件，占江西地方立法总数的12.9%，其比例在十三类地方立法中是比较高的。[1]

    从我国地方坏境立法的形势来看，地方政府规章的数量远多于从地方性法规。如深圳市的环境规章与环境法规的比值达到了5.6，这主要是由于规章的出台相对法规而言较为便捷，形式也较为灵活。

    二、我国地方环境立法存在的主要问题

    不可否认，地方环境立法经过长期的实践发展，取得了较好的成就，对国家环境法律的实施，有效解决环保问题，促进经济的健康发展发挥了不可估量的作用。但是，由于地方环境立法起步比较晚，对相关的理论问题的研究还处于比较欠缺和盲目的状态，而地方环境立法的健康发展离不开深层次的理论探索，所以在实践中，我国的地方环境立法仍存在着一些问题。

    （一）地方环境立法存在立法的滞后性

    法不能脱离现实的社会关系，否则成了“一叠不值钱的废纸”。[2]同样的道理，地方环境立法应该与地方经济建设和社会发展与时共进，协调发展，才能实现地方环境立法的最终目的。目前，我国最突出的一个问题就是工业污染，因此为解决工业生产造成污染问题的地方性法规出台的比较多，而对生活和农业生产造成的环境污染问题目前还没有具体的、针对性的地方性环境法规来规范，严重阻碍了农村经济的发展。有些地方的环境法规、规章制定于20世纪80年代，在90年代甚至是21世纪还在实施。如1984年制定的《中华人民共和国水污染防治法》早在1996年已经修改，然而1985年制定的《北京市实施<中华人民共和国水污染防治法>条例》直到在2002年才被新制定的《北京市实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》废止。像我国西部地区在地方环境立法上的“有意识”的立法滞后性，促使西部地区在发展经济的过程中走上了“先污染后治理”的道路，当地政府通过“资源换资金”，不考虑环境后果，引进落后的技术、设备和工艺，给当地环境带来严重的污染，造成西部一些地区形成了“贫困落后——环境恶化——贫困落后”的恶性循环圈。[3]

    （二）地方环境立法“抄袭”现象严重，可操作性不强

    实践中，地方性环境立法“抄袭”现象主要体现在两个方面，一个是简单重复中央环境立法，这在一些像《××省（市）实施〈中华人民共和国××法〉办法或条例》这样的法规中表现突出，如1992年制定的《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，总共法规条文总数有49条，其中就有14条与上位法《中华人民共和国水法》的条款相似或重复，几乎占了1/3。在环境立法领域，由于考虑到各地自然地理条件、经济发展水平差异巨大，所以一般而言中央环境立法条文的原则性、抽象性比较强，所以地方环境立法如果不结合自己的实际情况作出具体的、实质性的规定，而是简单重复中央立法的话，就会严重脱离本行政辖区环境的实际，大大降低地方环境立法的可操作性，增加地方环境立法的执法成本和守法成本。地方性环境立法“抄袭”现象还表现在照搬照抄其他地方的环境立法，有的顶多再加上几条本地方的实际情况和实际需要的规定，就出台了一部地方性环境法规，根本不对本地的实际情况进行调研分析论证。如1992年6月1日，广州市从保护环境的角度出发，颁布了《广州市销售燃放烟花、爆竹管理规定》，其中规定：春节期间，市区内禁止任何单位和个人燃放烟花爆竹。这一全国首创性的地方法规在当年取得了良好的实施效果，被称为“广州的奇迹”。此后深圳、北京、上海、青岛等各大城市纷纷效仿，颁布了类似的禁放规定，引发了一场全国范围的“禁放潮”。然而同样的禁放规定却并未取得同样的实施效果，禁放规定在许多城市里遇到了极大的执法阻力。随后几年里，以沈阳、安阳为代表的许多城市又纷纷全部或部分取消了禁放规定。

    （三）地方环境立法地方保护主义倾向比较突出

    所谓地方保护主义，是指地方政府为了维护其所辖地区的利益而不惜牺牲社会公共利益，利用公共权力为其辖区内各主体尤其是经济企业提供各种保护的行为。地方保护主义在我国有着深刻的历史和文化传统根源。我国经历了上千年的封建社会，在长期地方割据背景下形成的“诸侯经济”成为滋生地方保护主义的历史根源。近年来，随着市场经济的发展，有些地方环境立法起草者过于为了保护本地区的经济利益，不适当地运用地方立法等手段，支持经济的“过热”发展，支持破坏生态环境的行为，置本地生态环境恶化于不顾，对出现的环境问题视而不见，不及时出台法规予以解决。造成地方政府产生这种“重经济，轻环保”的理念，关键是由于我国长期以来将地方GDP的增长作为官员政绩考核的主要指标，促使地方政府官员不惜牺牲当地环境为代价，追求当地财政收入的最大化，这种现象被有些学者称为“黑色GDP”。像今年3月份发生的湖南郴州儿童血铅中毒事件，就是“黑色GDP”造成的恶果。环境立法上的地方保护主义多体现在政府的行政规章制定上，因为规章的制定程序没有地方法规的制定程序严格，公众的参与度不广，在立法的过程中所征询的对象主要局限于少数政府部门领导，因此，规章的制定指导思想往往容易偏向领导人的意志，而政府部门领导与企业是有着千丝万缕的联系，从而也就容易滋生地方保护主义。有些地方为消除地方立法保护主义，推行立法助理制度，并取得了很好的成效。所谓立法助理，是指协助立法机关及其组成人员履行立法职责，完成立法工作的具有立法专门知识的人员。[4]

    三、完善我国地方环境立法之构想

    （一）地方环境立法应坚持生态优先的立法理念

    坚持生态优先的立法理念就是指在进行环境立法时，若出现生态环境保护与促进社会经济增长两个利益发生冲突时，应确立生态环境保护优先，再来考虑促进经济发展的立法原则。这是地方环境立法落实科学发展观、遵循可持续发展的内在要求。环境立法坚持生态优先的思想最早起源于西方国家的环境立法目的“二元论”，此论认为，环境立法的最终目的，首先是保护人的健康，其次是促进经济社会的持续发展。[5]该思想从上个世纪70年代开始一直在西方国家的环境立法中起着指导性作用，继而成为指导世界各国环境立法的基本原理之一。根据生态学原理，人与自然都是生态环境系统中不可或缺的重要组成部分,是相互依存、和谐共处、共同促进的关系，人类的发展必须注重生态环境的保护。改革开放以来，我国经济多年来持续快速增长，但与此同时，生态破坏和环境污染的问题也日益严峻，并愈演愈烈。2000年底国务院发布的《全国生态环境保护纲要》中严肃指出,“生态环境继续恶化,将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全”。因此，在进行地方环境立法时必须坚持生态优先的立法理念，通过立法的手段保护生态资源不受人们经济生产活动的侵害，合理调整环境保护与经济发展的关系，实现当地经济的可持续发展。

    （二）地方环境立法应注重适应地方特点

    由于法律是对社会关系确认、抽象和概括的表现和产物，其生成与发展依赖于特定的情境。如果脱离了法律的地方知识维度，地方立法就失去了立法基础。[6]适应地方特点是地方环境立法的生命，也是衡量地方环境立法质量和价值的基本标准。我国是一个幅员辽阔的大国，各地区之间的地理气候、历史传统、文化风俗差异很大，各地经济的发展水平也极不平衡，对有一些具体的环境问题制定一个放之四海而皆准的法律规范是不太现实的。正因为如此，宪法和法律才赋予地方人大及其常委会立法权，使地方因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊环境问题。当然，地方环境立法应当在坚持国家法制统一的前提下，适应地方特点。地方特点越适应，针对性越强，地方环境立法的质量就越高，也就越能解决本地环境的实际问题。适应地方特点一方面体现在执行在执行国家环境法律、行政法规规定时，要根据本地的实际情况作出具体的法律规定，如甘肃省制定的《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》，就是根据甘肃陇东油田的实际进行了制度创新，确立了单井环评制度、环保许可前置制度和油田建设项目“三同时”制度等，该法规实施后的实践证明，这些制度有效地保证了油田在建设开发的同时，最大限度地减少对生态环境的破坏和影响，妥善地解决了焦点问题，达到了立法目的，当地群众、政府和企业都深感满意。[7]适应地方特点另一方面体现在国家法律法规对一些环境保护问题没有作出相关规定时，各地结合本地的省情、市情及实际需要作出具体规定。如1983年上海市制定的《上海市古树名木保护管理规定》（2002年修订为《上海市古树名木和古树古树后续资源保护条例》）是全国第一部以管理城市古树名木为主题的专项法规，为保护城市的“绿色古董”设置了法律安全网，也为国家的相关立法积累了宝贵经验。

    （三）地方环境立法应注重立法成本效益分析

    在市场经济条件下，注重提高立法效益是地方立法的必然选择，地方环境立法也自然不例外。所谓立法效益，就是法律实施后所取得的成效与立法成本间的比值，比值越大，就说明立法效益越高。因此要判断立法效益的高低就必须进行立法成本效益分析。注重立法成本效益分析最早实行于美国并为西方国家广为采用。在1971年，当时的尼克松总统在实行生活质量评议计划时，就要求环保局在制定法规时必须听取其他部门的评论，并将评论意见和法规草案送交管理局和预算局进行审查，这就是美国在行政立法上要求进行立法成本效益分析的雏形。此后，历届美国政府均将立法成本效益分析作为行政立法的一项基本要求，并且在实践中不断加以完善，成本效益分析已从行政立法扩及到议会立法，从联邦立法扩大到了州立法。[8]2004年3月，我国国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确指出：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”在地方环境立法中，应当建立立法成本效益分析制度，以提高立法效益。在实践中，已有一些地方在环境立法中开始试行立法成本效益分析，并取得了很好的效果。例如2009年8月1日实施的《四川省雷电灾害防御管理规定》，就是一部先经过立法成本效益评估再实施的地方政府规章。评估结论认为，这部防雷规定实施后产生的经济、社会效益将十分明显，立法、执法、守法成本都很低，每人每年防雷的费用不超过6元钱。

    （四）地方环境立法应明确地方政府环保责任

    地方政府环保责任，是指地方政府及其公务人员在未履行或未正确履行当地的环境保护职责时所要承担的后果。目前，在我国的环境法中对地方政府的环保职责只有原则性的规定，没有科以相应的法律责任，这使得在实践中，地方政府不能很好地履行自己的环保职责，甚至对环境造成了更大的破坏而无人负责或是无法追究其相应的环保责任。[9]因此在某些地方，一些地方的环保问题面临的最大阻力不是污染企业，甚至也不是环保部门的不作为，而是地方政府。一些地方政府过于为了发展本地经济，而不管该项目是不是会污染环境，一律审批通过，万一出现了污染事故，把全部责任就推给环保部门。在我国，环保部门为同级地方政府的组成部分，环保部门的人财物都在地方政府的控制之下，因此环保部门执法行为得不到有力的保障与救济，一些基层环保部门执法受到地方政府行政干扰的现象屡见不鲜。如今年5月，安徽省北部的固镇县有６名环保干部因到该县一家台资企业督促环评和催缴排污费用，结果被责令集体停职。根据我国目前的国情，在我国的中央环境法中通过立法细化地方政府的环保责任的时机不成熟，而实践中又有很多后果不可估量的重大环境事故以及其他环境事故大都或多或少是由于在法律上不能有效追究地方政府的环保责任直接或间接造成的。为解决这种困境，促进环境法的有效实施，笔者建议，各地方应根据自己的具体情况，在环境立法中明确规定地方政府的环保责任，建立地方政府总负责的制度，完善违法责任追究制度，明确县级以上人民政府主要负责人对实现环境保护任期目标负主要责任，并将任期目标完成情况作为考核和评价主要负责人政绩的重要内容，同时细化相应的法律责任，若辖区内发生环境事故要追究其承担一定的法律责任时有法可依。

    （五）地方环境立法应建立地方立法后评估制度

    地方立法后评估，又称“立法回头看”，是指在地方性是指在地方性法规、规章实施一段时间后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对其实施效果、功能作用以及存在的问题进行综合性评价，并提出评估意见，其目的是为地方性法规、规章的修改和完善提供依据，以不断改进地方立法工作，提高地方立法质量。全国所有省市(较大的市)从2005年起先后开展了立法后评估，而且地方环境立法的立法后评估是最早的。如上海市2005年6月启动的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法跟踪评估工作，这是上海自1979年依法行使地方立法权以来，首次评估立法项目；海南省2005年9月对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动，也是海南省自1998年依法行使地方立法权和经济特区立法权以来，首次进行的立法“回头看”。在对地方环境立法如何进行地方后评估，评估哪些内容上，新疆对《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》（以下简称《条例》）立法后评估的做法值得其他省市借鉴。2008年新疆为进一步制定《自治区实施〈塔里木河流域水资源管理条例〉细则》，组织开展了对《条例》）的实施情况进行了立法后调研评估。评估的方式有三种，即发放调查问卷、召开座谈会以及实地走访询问。评估的事项包括《条例》实施效果评价、立法内容评估、合法性评估、合理性评估、立法盲点评估、立法技术评估。现在我国地方环境立法的立法后评估制度还是处于摸索阶段，但随着8月1日正式实施的我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章——《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的出台，将会为建立并健全科学合理的地方环境立法后评估制度提供了重要的参考依据和宝贵经验。

    我国正处于社会经济的快速发展时期，新的环境问题不断涌现，这对地方环境立法来说是一个重大的挑战和考验。这要求我们的地方立法者应当有强烈的生态保护意识，加大地方环境立法的力度，根据辖区的特点和实际需要，将可持续发展观的思想融入到立法当中，制定行之有效的高质量的环境法规、规章，为促进我国环境保护工作提供坚实的法律保障。

参考文献：

1、易有禄著：《改革开放以来江西地方立法的发展》，载《江西财大学报》，2009年第1期，第79页。
2、《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第292页。
3、李永春、胡春元著：《我国西部生态重建必须重视地方环境立法》，载《特区经济》，2010年第2期，第198页。
4、吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年第12月版，第252页。
5、金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1990年版，第34页。
6、姜彦君、洪莉著：《改革开放30年浙江立法变迁及价值探索》，载《浙江万里学院报》，2009年第22卷第1期，第37页。
7、李高协、李亮著：《甘肃省地方立法30年回顾》，载《人大研究》，2009年第8期，第10—11页。
8、汤唯、毕可志著：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社，2006年版，第444页。
9、高露颖著：《地方政府环保责任法制化的障碍分析——以济源“铅污染”事件为视角》，载《经济与法》2010年第8期，第123页。